基于内部控制的行政事业单位预决算过程偏差管理探析_韩穗.pdf

财务管理 Financial Management565656国际商务财会2023 年第3期【摘要】行政事业单位作为我国政府机构发挥职能作用的重要角色，应不断寻求自身体制与机制的优化，提升财政资金的利用效率，更好地服务民生建设。但是，当前我国财政收支在预算管理体制上还不健全，行政事业单位预决算过程中偏差现象屡见不鲜。行政事业单位要降低预决算偏差，内部控制的作用不容小觑。鉴于此，文章基于内部控制视角，探索行政事业单位预决算偏差产生的原因，并提出优化行政事业单位预决算过程管理的对策与建议。【关键词】内部控制；行政事业单位；预决算偏差【中图分类号】F233一、引言当前，社会经济快速发展，市场经济环境瞬息万变，市场经济体系也在不断改革发展。在这样的时代背景下，行政事业单位作为我国政府机构发挥职能作用的重要元素，在履行职能过程中，更应不断寻求自身体制与机制的优化，更好地利用国家资产为民生谋福祉，为人民谋福利。2018 年，关于全面实施预算绩效管理的意见的发布，着重强调了预算绩效管理对行政事业单位职能履行的重要意义，并要求在实际工作中要认真做好预算绩效管理工作，保障财政资源配置科学合理，充分发挥财政资源的社会功能。但是，当前我国在财政收支预决算监管体制还不健全，相关制度也比较滞后，这就造成了行政事业单位预决算过程中偏差现象屡见不鲜，偏差规模也让人咂舌。对于行政事业单位而言，要优化预决算管理效果，降低预决算过程偏差，内部控制的作用不容小觑。在市场经济活动中，行政事业单位的内部控制与预决算管理，对行政管理的不当活动都具有重要的预警作用，而且两者相促进，关系密切。高质量的内部控制制度，一方面可以对行政事业单位的不良经济行为起到预防和控制的作用，另一方面对预决算的偏差管理也可以起到有效的限制作用，进一步促进行政体制的改革，助力服务型政府的建立。我国当下的行政体制还不完善，还处于不断改革中。行政事业单位的职能机构数量众多，要处理的社会事务纷繁复杂。在组织运转过程中，预决算管理是一项贯穿了单位整体业务过程的重要活动。该项管理活动水平的高低，能直接反映出行政事业单位内部控制效果的好坏，而完善的内部控制体系和科学的内控实施过程，可以有效缩小预决算过程出现偏差的幅度，使其保持在合理范围内，从而有助于预算体系的完善，促进行政事业单位更好地进行体制改革，保证权力的有效行使。因此，基于内部控制视角研究行政事业单位预决算偏差管理，对行政事业单位防范经济活动风险、保障资金安全、优化财政资源配置、规范财务管理行为等有着重要的现实意义。二、行政事业单位预决算偏差与内部控制的内涵与关系行政事业单位建立健全内部控制制度对优化基于内部控制的行政事业单位预决算过程偏差管理探析韩 穗（济南市知识产权保护中心）Financial Management 财务管理575757国际商务财会2023 年第3期预算体系意义重大，要探索如何基于内部控制来缩小行政事业单位预决算偏差范围，提高全面预算管理水平，就需要明确预决算偏差及内部控制的内涵，并厘清两者的关系，才能更好地寻求优化内部控制，提升预算管理水平的路径。（一）政府预决算及预决算偏差的内涵1.政府预决算政府预算是对未来年度政府财政的诸项收支的数量规模及构成情况进行预测，根据一定的标准填列计划列表，分门别类的列示和反映政府各项财政收支的来源与去向，是财政体系内容的核心之一。政府预算实质是为了实现财政资源的有效配置而开展的收支计划，以期满足公共需求，同时也是保障政府职能履行和权力有效实施的重要方式。政府决算反映的是政府的各项经济活动在财政状况上的表征，是对政府年度财政预算执行情况的总结。政府预算与决算都需要通过严格的法定程序和审批过程。政府预算的编制，需要相关各业务部门的密切配合，通过统一标准的报表软件，对众部门的财政收支内容分门别类的进行填报，最终将财政年度的收支预算情况以会计报表的形式呈现出来。政府决算则是对已结束的会计年度政府预算的执行情况进行梳理总结，反映行政事业单位年度工作中出现的问题，并对下一年政府预算制定以及相关财务制度的优化起到重要的警示和指导作用，有助于严肃财务纪律。2.预决算偏差 我国学者高培勇早在 2008 年关注预决算偏差率中提出“预决算偏离度”的概念，主要反映政府预决算收支之间存在的差异情况，即“预决算偏差”1。在政府预算的执行过程中，往往会受到内外部主客观因素的影响，导致预算支出的规模、流向、进度等出现与原计划偏差的结果，尤其是在支出具体的实施过程中，面临的具体情况比较复杂，如果出现随意更改调整支出的行为，最终会导致决算结果与预算数额之间产生较大的差异，这种差异即为“预决算偏差”。预决算偏差主要包括两个角度：收入预决算偏差与支出预决算偏差，差异程度的大小用偏差率来表示2。具体计算如下：收入预决算偏差率=（收入决算额-收入预算额）/收入预算额 100%（1）支出预决算偏差率=（支出决算额-支出预算额）/支出预算额 100%（2）（二）内部控制的内涵在市场经济快速发展的背景下，各行各业企事业单位都非常重视组织内部控制的建设。行政事业单位内部控制具有全过程性、全员性及全覆盖性的特点，旨在促进行政事业单位能够更好地进行权力的实施，促进财政资源的有效配置，更好地保障公共利益，维护市场经济秩序稳定运行。（三）行政事业单位预决算与内部控制的关系行政事业单位的内部控制体系中，全面预算管理是非常关键的内容。科学严谨的预算编制与稳定有度的预算执行，可以给内部控制的实施提供健康的内部环境支持，更好地调动各个部门之间的协调沟通与监督，从而可以有效地防范行政事业单位贪腐舞弊的情况发生。全面预算管理的实施，能够进一步推进内部控制体系的优化建设，提升行政事业单位内部控制的效率和效果，促进单位社会职能的充分发挥。同时，良好的内部控制体系是单位有效运转，各部门高效联动相互协作的有力润滑剂，对预算执行起到很好的保障和促进作用。全面预算与内部控制双向联动，既可保障单位财政和社会资金的有效配置和利用，保障社会公众的利益，又能提高单位内部的财务管理水平，肃清财务管理环境，有效保障单位的稳定运转与持续发展。行政事业单位的决算是在预算执行的基础上开展的，通过年度会计报表的形式反映预算执行的情况。高质量的决算数据一方面能反映出行政事业单位财会部门的工作业绩，另一方面能提供单位年度工作过程的体检载体，从数据中总结问题和潜在风险，分析预决算偏差产生的原因，评估预决算偏差的合理范围，为单位下一会计周期预算的编制以及财务管理 Financial Management585858国际商务财会2023 年第3期内部控制制度的进一步优化提供高质量的决策依据。三、基于内部控制的行政事业单位预决算偏差成因分析行政事业单位预决算偏差主要是由于单位全面预算管理过程的各种因素导致的。要开展良好的预算管理工作，内部控制制度的建立与有效运行的加持非常重要。很多情况下，由于内部控制工作的缺失，导致单位预算的编制与执行脱轨，最终预算与决算出现较大差异。从内部控制角度分析单位预决算偏差的成因，主要总结为单位状况、业务水平、监督机制三个方面。（一）单位状况方面1.缺少专门的内部控制管理部门行政事业单位的内部控制工作的开展，大多数情况下是由单位的财务部门兼任，其他部门的参与并不充分，在单位内部没有形成有效的部门间的协调机制。实际上，内部控制工作的开展应该由一个能够同诸部门联系密切的专门的职能部门负责。然而，虽然办公室具有这样的协调优势，但大多数办公室人员不具备专业的内部控制知识和经验，内控工作的开展反而会变得很被动，同时，其他部门对内部控制建设的重视度和参与度也不足。2.缺少专业的内部控制人才行政事业单位的人员结构老龄化问题也比较突出。管理层年龄偏大的占比较高，这些人员在新知识的学习和接受度方面比较吃力，对于内部控制制度的优化建设和实施专业性较差，空有制度，实施环节则是形同虚设。而单位中的年轻人常见的状况是身兼数职，在权责分配方面不是很清楚。另外，单位的内外部竞争机制缺乏，使得单位职工在工作中缺少危机感和突破舒适圈的动力，缺少工作上的积极进取的劲头，单位的年度考核也没有很好的体现职业素养和专业水平的要求。这些瓶颈都会给单位在培养专业的内部控制人员的工作上带来很大阻力3。3.办公系统信息化程度不够高随着大智移云物时代的到来，行政事业单位的办公系统虽然也在努力追随信息化发展的节奏，但总体来看，行政事业单位的办公手段和平台的信息化融入还不够，没有成熟的信息化办公系统以及相关的业务跟踪流程平台，传统的文件传阅审批、会议等方式，使得业务流程比较繁琐，时效性比较差。此外，单位对外的公众号、公网、官方微博等比较少，信息的公开度和社会公众的参与度都比较低，外界对权力行使的监督就会因渠道匮乏而受限，从而对单位的全面预算管理的反馈与监督造成不利影响。（二）业务水平方面1.预算的过程控制薄弱首先，预算编制的前期准备工作不足。预算编制涉及到各个业务科室，各业务科室提供的数据资料如果简陋粗糙，执政论证材料缺乏，财务人员在编制过程中对数据资料的解读就会受到主观能力及理解力的影响。其次，单位采用的预算编制方法往往落入传统预算编制的窠臼，预算的确定偏向于依赖上一周期决算数据的信息，对决算数据的合理性的分析和反思不够充分，从而会影响预算编制的合理性，进而影响财政资金的使用效率。再者，预算的执行过程监督不顺畅也是导致出现偏差的因素之一。2.财会部门的监督能力受到限制行政事业单位的财会部门在内部控制过程中主要是负责资金支付业务，对单位业务活动的重大决策参与度很低，业财融合方面不突出。同时，财会部门对于经费的报销很多情况下会注重领导的批复意见，在整个业务的最后环节才参与，这样，财会部门作为内部控制活动的重要部门，对整个业务流程的监督能力受到较大的限制，从而不利于内部控制的有效实施，对全面预算管理的效果也会产生不利影响。（三）监督机制方面1.内部审计与监督机制不健全行政事业单位的内部控制工作中很重要的一部分就是内部审计工作。但是，很多行政事业单位Financial Management 财务管理595959国际商务财会2023 年第3期的内部审计及监督机制不健全，审计活动往往会受到单位领导的主观意志的影响，导致内部审计部门在业务活动中不能拥有独立的地位，审计工作不能真正发挥应有的内部监督作用。2.外部监督实效性较弱行政事业单位的外部监督机构主要是财政、政府审计等部门，外部监督和考核更多侧重于一般经济事项的合规性、合法性，而且通过统一的内部控制报表系统进行填报，使得考评的标准相对刻板笼统，针对行政事业单位的具体情况的灵活性不够，且缺乏相应的惩罚措施，这使得对内控的外部监督常常流于表面。此外，面向公众的社会监督渠道比较少，来自社会公众的意见和建议纳言通路狭窄，这样社会公众的监督作用会大大削弱。四、基于内部控制优化行政事业单位预决算全面过程管理的对策与建议（一）改善单位内部控制的软硬件环境首先，确定专门的内部控制工作的责任部门。单位负责人以身作则，重视内部控制工作的部署与开展。在各业务部门间开展内部控制制度的学习培训活动，调动各部门成员内控活动的积极性，强化全员的内控意识，逐步完善单位的内部控制制度。其次，加强内部控制人才的培养。可采用“外部引入+内部培养”的双向人才储备机制，人才招聘过程中注重专业综合能力的考评，对单位原有职工的培训要注重工作实际的需求，保证培训的针对性和实质性。再者，加强办公流程的信息化建设。积极引入适合本单位实际的信息化办公系统，助力内部控制体系的高效运行。除了一定的硬件的资金投入之外，还需要开展与信息化系统匹配的人才培养，对相关人员进行定期的专业技能培训，确保信息化系统的稳定运行4。另外，要畅通言路，优化对外网站、微信公众号的建设和维护，积极接受来自社会公众的意见和建议，让权力在透明公开的监督下执行。（二）提升单位预算编制与执行的业务水平首先，建立完善的单位预算制度。做好预算编制的基础性工作，调动各部门参与预算编制工作的主动性，根据本部门的实际提供尽可能准确的预算细化项目数据及支撑材料，确保为预算编制提