基于利益相关者视角的村级工...研究——以广东省鹤山市为例_金利霞.pdf

第 43 卷 第 2 期2023 年 2 月Vol.43，No.2Feb.，2023热带地理TROPICAL GEOGRAPHY基于利益相关者视角的村级工业园改造协调机制研究以广东省鹤山市为例金利霞1,2，肖张荣1,2，谢宇铭3，张俊杰2，郭杰1，文志敏1（1.广东省科学院 广州地理研究所/广东省地理空间信息技术与应用公共实验室，广州 510070；2.广东工业大学 建筑与城市规划学院，广州 510090；3.珠海市斗门区白藤街道办事处，广东 珠海 519125）摘要：利益关系是一切社会关系中最基本的关系，在城市更新领域中多元利益相关者之间的博弈过程、冲突机理与协调机制也是城市提升可持续能力的重要议题。而村级工业园改造中涉及的利益相关者类型更多样、利益分化更频繁及利益冲突更激烈。因此，文章以城市政体理论的利益相关者视角作为研究切入点，在构建多尺度多主体的“利益相关者识别利益冲突分析利益机制协调”的分析框架基础上，通过对广东省鹤山市村级工业园现实问题的考察，识别鹤山市村级工业园改造过程中涉及的利益相关者、利益诉求和利益冲突；然后结合典型园区改造案例探讨政府部门、国有企业、民营企业、金融机构、村集体和村民等核心利益相关者的利益博弈过程，进而揭示该过程中多元利益联盟形成、多样化目标达成、多主体利益协调的演化路径及其微观机制。研究发现各方利益相关者话语权不对等、权力不正义参与、利益分配和补偿机制不合理是村级工业园改造实施的主要制约因素；珠三角经济欠发达地区通常采取“政府主导+多元参与”模式，发挥财政局、国资委等政府金融组织的力量，联合村集体和村民与开发商、运营商、金融机构形成政村联盟、政企联盟正式与非正式合作关系及利益分配与激励机制，共同推动实现政治、经济、社会和生态等多样化目标。关键词：村级工业园；升级改造；利益相关者；鹤山市；广东省中图分类号：F427 文献标志码：A 文章编号：1001-5221(2023)02-0213-13DOI：10.13284/ki.rddl.003624 开放科学（资源服务）标识码（OSID）：珠三角村级工业园是工业化初级阶段的历史产物，是指在集体所有制的基础上，由集体经济驱动、以乡镇企业为主导形成的工业园区（许学强 等，1988）。改革开放初期，广东省“村村点火、户户冒烟”的发展模式导致数千个村级工业园应运而生，在城镇化、工业化初期，这些村级工业园在很大程度上促进了地区社会经济发展。2008年金融危机后，珠三角产业空间出现了戏剧性重构，形成城区新产业区增长与镇村旧产业区衰退并存的新局面（李郇 等，2015），在旧村片区和老旧工业区，企业倒闭、出租屋空置和厂房小型化分租等现象十分严重（秦小珍 等，2017；杜志威 等，2018；李郇 等，2019）。根据初步摸查结果，珠三角村镇工业集聚区总用地面积约100 000 hm2，占工业用地总面积的31%，而2019年集聚区工业增加产值约617亿元，仅占工业增加值总额的2%，“两高一低”等问题日益突出。随着国家土地管控政策趋严，各地开始将“三旧改造”重心转向村级工业园改造，并视其为促进产业提质增效、提振实体经济和优化空间开发的重要途径（梁雄飞 等，2021）。2021 年广东省村镇工业集聚区升级改造攻坚战三年行动方案（20212023年）的出台，村级工业园改造收稿日期：2022-08-16；修回日期：2022-10-26基金项目：广东省自然科学基金“乡村振兴背景下粤港澳大湾区乡村产业空间重构研究”（Z2019050）；广东省科学院建设国内一流研究机构行动专项资金项目“粤港澳大湾区人地关系机制以及环境适应能力提升策略研究”（2020GDASYL-20200102002）作者简介：金利霞（1976），女，湖北咸宁人，研究员，主要研究方向为区域发展与城乡规划，（E-mail）；通信作者：肖张荣（1996），男，江西吉安人，硕士研究生，主要研究方向为城乡规划，（E-mail）。金利霞，肖张荣，谢宇铭，张俊杰，郭杰，文志敏.2023.基于利益相关者视角的村级工业园改造协调机制研究以广东省鹤山市为例.热带地理，43（2）：213-225.Jin Lixia,Xiao Zhangrong,Xie Yuming,Zhang Junjie,Guo Jie,and Wen Zhimin.2023.Coordination Mechanism of Village-Level Industrial Park Transformation Based on the Perspective of Stakeholders:A Case Study of Heshan City,Guangdong Province.Tropical Geography,43(2):213-225.43 卷热带地理开始受到广泛关注。佛山、广州、深圳等珠三角核心城市通过制度创新，探索利益协调的体制机制，在推动村级工业园改造过程中取得一定成效（李福映 等，2019；岑迪 等，2020）。而江门、肇庆等珠三角外围城市在区位价值、公共财政和产业导入等方面缺乏优势，难以确保空间价值重塑的正向引导以及多元利益的充分表达，导致改造工作推进缓慢。在村级工业园改造过程中，政府非理性和资本逐利性不断暴露（陈凯，2016），多元主体利益失衡的问题引起广泛探讨。因此，梳理村级工业园改造中复杂的利益关系，成为珠三角村级工业园转型与发展的前提。现有研究主要从权力、制度、空间等方面对村级工业园改造过程中的现状问题、模式策略、利益博弈等进行尝试性探索，指出政府、市场和产权人等“土地利益攸关者”之间利益平衡的重要性（李江，2008；袁奇峰 等，2015a，2016；田莉 等，2017；郭旭 等，2020），但在多元主体参与机制及利益协调机制等方面仍存在不足，尤其多学科理论交叉、多尺度综合的考察还有待加强。以往研究未系统揭示代表“权力-资本-社会”参与改造的利益相关者类别和利益互动联结的关系，对于村级工业园改造过程的多样化的利益协调机制也未给予充分关注。因此，本文将城市政体理论作为理论指导，遵循“权力-资本-社会”逻辑，构建基于村级工业园改造的利益相关者分析框架，在系统梳理相关文献中涉及的利益相关者类别基础上，剖析鹤山市村级工业园改造过程中的利益相关者类别及其核心利益相关者，并以鹤山市朗围工业园改造为例探索多元利益主体构建多样化利益协调机制的过程。以期揭示经济欠发达地区多元利益相关者正式与非正式合作关系的有效现实路径，为实现村级工业园改造的利益协调与分配，实现多样化利益目标提供理论与实践借鉴。1 基于城市政体理论的利益相关者研究 1.1城市政体理论城市政体理论起源于美国，是对20世纪60年代达尔的城市多元主义的回应与修整。该理论以城市发展过程中具有重要影响力的政府、市场和社区之间的关系为主要研究对象，认为政府、市场、社区之间的合作与协商关系，以及基于共同利益达成的合作联盟，是推动城市发展的关键（Fainstein et al.,2012）。政体理论反对权力由正式机构赋予这一观点，认为权力来自于地方主政者在辖区内所建立的治理联盟，并在利益主体的关系互动中产生和改变（Stone,2005），旨在揭示一种跨越体制边界的非正式制度安排，即政府通过公共与私人部门之间的非正式“合法性”制度安排和“选择性激励”管理城市（Stone,2005）。具体而言，城市政体理论关注3个议题。首先，该理论强调基于理性选择的视角考察城市治理现象与相关利益群体的互动机制（张衔春 等，2016）。它关注政府、市场与社区的多元利益相关者的非正式公私合作，侧重合作与协商过程中生成的激励机制（即利益分配与共享机制），并指出正是该机制的建立使得社会（政治）个体的自我利益得到实现，并通过不断的理性选择促进合作关系的形成、稳定与破裂（张衔春 等，2016）。其次，该理论将多元主义引入城市增长联盟理论，并提出一种超越经济增长逻辑的利益关系解释框架。它关注多元社会主体的利益诉求与冲突，并呼吁考察城市经济增长、社会发展、城市公平与公共利益维护等多样化目标，如何在多元利益主体的协商与互动中得以实现。再次，该理论强调多样化合作目标驱动下的次级联盟的生成过程，以及次级联盟的动态博弈对空间开发与社会经济发展的驱动作用。如张庭伟（2020）指出，不同利益相关者在协商互动至少达成3种联盟，分别为政企联盟、政社联盟、企社联盟。而正是次级联盟的形成与互动，使得各方利益主体的利益诉求得以表达，合作关系网络得以构建，“超越”经济增长的合作目标得以实现（李震 等，2020）。城市政体理论为理解多元利益主体的合作关系生成与动态变化提供有力解释框架。根据政体理论，权力的运行不再是由单一主体单方面控制，而是在多元利益主体的互动中产生并发挥力量；同时，城市治理过程与政府的权力运作也不再体现为对经济和社会利益集团的强制性控制，而更多地依赖社会协作。这种政府、市场与社区之间的依存关系，不仅存在于西方民主国家，同样存在于社会力量较为薄弱的非西方制度语境中（何丹，2003）。此外，无论在西方或非西方语境下，这种政府、市场与社区的利益纠缠也同样存在于农村土地开发与利益博弈中。如袁奇峰等（2015b）在对中国农村工业区改造的研究中发现，农村集体组织凭借掌控214金利霞等：基于利益相关者视角的村级工业园改造协调机制研究以广东省鹤山市为例2 期的集体建设用地，已形成具有话语权的社会力量，并在联盟形成的过程中发挥至关重要的作用。综上，采用城市政体理论，可为考察中国村级工业园改造过程以及多元利益主体的关系互动提供新的见解。一方面，由于强调多元参与主体并关注不同主体的多样化参与目标，该理论提供了一种超越经济增长逻辑的合作关系构建的解释框架，为理解“超越资本逻辑”的中国城市增长机制提供切入点（叶林 等，2021）。另一方面，其强调地方治理中的正式制度安排与非正式制度安排相结合的公私合作，通过追踪激励机制的生成过程以揭示城市开发过程中的公私合作的发生逻辑（张衔春 等，2016）。此外，由于政体理论强调基于多元合作目标的次级联盟的形成，以及联盟内部与联盟之间的互动，为揭示利益联盟的形成过程与微观机制提供可行路径。在城市化驱动下，村级工业园改造是珠三角地区乡村经济空间重构的重要表征，在地方政府与市场的高度运作中资本与产业空间早已紧密结合，建立了不同形式的利益联盟，而围绕工业空间再生产的利益博弈也随之愈演愈烈。尽管中国社区组织仍处于谈判博弈的边缘地位，然而村集体凭借集体土地所有权与庞大的宗族力量也日益参与到工业空间再生产的利益博弈中。因此，城市政体理论对于农村地区的利益联盟形成过程同样具有解释力，有助于揭示村级工业园改造过程中，多元利益主体在推动多样化目标实现中所达成的利益联盟过程，进而揭示农村工业空间再生产背后的利益协调机制。1.2利益相关者研究利益相关者（Stakeholder）指“能够影响组织目标实现或被该目标影响的群体或个体”（Freeman,1984）。最初作为财务管理、企业合作等领域的战略性分析工具，随后被应用于研究社区治理、城中村改造、工业遗产保护等领域中的利益主体及利益关系。如聂家荣等（2015）指出参与农村集体用地改造的利益主体包括政府、原产权主和市场主体。贾生华等（2011）提出除了地方政府与开发商外，还应该包括村集体（及村民）和外来暂住人群，以及涵盖新闻媒体、金融机构、法律顾问、学术组织等边缘利益群体。因此，村级工业园改造涉及多元利益主体及其多样化目标，各利益相关者在利益的表达、参与、分配和补偿等方面不断对抗，以企业代表的市场力量凭借雄厚的资金和社会关系（李晨曦 等，2020）企图在土地开发前后地租差异中牟取利润最大化（丁寿颐，2019）。产权主则担心改造利益难以估算或难达到预期，不愿承担改造风险（田莉，2018）。而政府在“公共利益维护者”和“经济人”之间不断变换（朱一中 等，2019），结果是市场改造模式导致公共利益受损，混合改造模式导致成本外溢（王桢桢，2010）。近年，村级工业园改造中不同利益相关者之间不同