基于管理会计视角的高校全面预算绩效管理研究_黄弦和.pdf

Financial Management 财务管理515151国际商务财会2023 年第3期基于管理会计视角的高校全面预算绩效管理研究黄弦和 周晓斌 姚小玲（温州大学）【摘要】文章针对高校现行预算绩效管理中存在的问题，从“管理会计”的视角，提出了“以战略目标为导向，以全面预算管理为主线，以制度改革和信息化建设为支撑”的高校预算绩效管理新思路，并以此为基础构建“全员参与、全过程控制、全方位管理”的高校全面预算绩效管理框架，从而促进高校业务财务整合协同，优化高校资源配置，实现高校整体绩效最大化。【关键词】高校；管理会计；全面预算绩效管理【中图分类号】F274教育部关于全面实施预算绩效管理的意见（教财20196 号）指出：全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是优化教育资源配置、推动加快实现教育现代化的重要举措。高校作为国家“教育强国”战略方针的重要载体，如何有效实施预算绩效管理，推动高等教育高质量发展，是当前预算绩效改革的重要课题。近年来，在国际经济形势和国内疫情影响下，政府财政资金进入“紧平衡”状态，高校原有的预算管理模式让有限的财政拨款难以匹配扩张的资金需求，高校收支矛盾日益突出。为此，加快推进高校实施全面预算绩效管理，不仅是国家体制机制改革的需要，更是高校自身稳定与发展的迫切需要。一、高校现行预算绩效管理中的主要问题（一）预算绩效管理目标不明确现阶段，很多高校开展预算绩效管理的步骤还是“先预算，后绩效”，即先编制部门预算，再以此为基础填报绩效。预算目标是实现符合预算编制要求和标准的预算收支平衡，预算编制较少考虑高校的工作计划和发展要求，且基本上仍沿用“基数+增长”的增量预算编制方法。这种方法是以现有的支出和增长都必须且合理为前提，显然已不符合高校的实际情况。在这种预算模式下，原有不合理、低效无效的支出得以继续保留，而高校发展需要增加的支出却无法获批，久而久之预算支出结构僵化，预算安排无法匹配资金需要，造成资金浪费与资金短缺并存的结构化矛盾；而绩效填报更像是预算的“附属品”，目的主要是为了完成上级部门的工作任务，这也不符合绩效管理的本质与初衷。（二）预算绩效管理过程不协调尽管“预算绩效管理”的概念在高校出现的频率越来越高，但实际上，高校目前的预算和绩效管理仍然是“两条线”“两张皮”。第一，绩效目标的编制没有以高校的战略发展规划和年度发展计划为起点，也没有与高校的预算资金相匹配，绩效指标的选择往往倾向于完成的难易程度，缺乏统 基金项目：本文系温州市财会领域科研课题成果（编号：CSK2021006）、浙江省教育厅课题成果（编号：Y202044274）、温州市财会领域科研课题成果（编号：CSK2021008）、温州市财会领域科研课题成果（编号：CSK2021021）。财务管理 Financial Management525252国际商务财会2023 年第3期一规范的绩效指标体系；第二，现阶段高校更侧重于对预算执行进度的监控，关注“预算执行率”而非“预算执行效率”，易造成高校预算资金“花钱快效益低”的后果，这恰恰与绩效管理的内涵相违背。此外，在高校开展预算调整时，往往根据责任单位的一面之词就能完成金额的调整，并没有对变更事项进行成本效益分析，也很少对绩效目标进行相应调整，易造成预算执行与绩效目标产生更大的背离；第三，高校目前的绩效评价以项目支出自评为主，上级部门委托第三方机构对于自评结果进行复评，近年来又延伸至整体绩效评价阶段。高校项目支出数量较多，而绩效管理的任务基本由财务人员完成，造成绩效评价标准固化、手段单一，导致绩效评价结果流于形式，不能反映高校预算资金的实际使用情况；第四，预算绩效管理的最终目的是结果应用。一方面，高校绩效评价结果的失真，使得评价结果无法有效的进行指导和反馈，绩效管理失效；另一方面，即使绩效评价结果有效，目前高校仍然尚未建立起预算资金与绩效评价结果挂钩的预算分配机制和绩效激励机制，也难以发挥绩效目标的引领作用。（三）预算绩效管理权责不清晰高校的预算资金分配应以高校发展目标为导向，以业务活动为主线。资金使用部门是绩效的责任部门，但在现有“先预算，后绩效”的模式下，财务部门作为高校预算资金的分配部门，以预算为基础的绩效管理工作也往往由财务部门牵头完成，业务部门只管申报并使用资金，却对预算资金的使用效率和效益不管不顾；财务部门因校内部门权责分配不清晰，各部门相互推诿扯皮，沟通传导机制不通畅，加之上级部门对于绩效工作的时效性要求，只能被迫牵头绩效管理任务，而财务部门对业务认知的固有局限性，也导致了绩效管理工作显然更多的带着“应付性”的意味，与预算绩效管理的内涵也相差甚远。二、融入“管理会计”的高校预算绩效管理思路管理会计基本指引指出，“管理会计的目标是通过运用管理会计工具方法，参与单位规划、决策、控制、评价活动并为之提供有用信息，推动单位实现战略规划。”基于高校在现行预算绩效管理中的种种问题，我们以“管理会计”为视角，试图把管理会计在战略管理、预算管理、成本管理、绩效管理等方面的管理思路和工具方法与高校预算绩效管理相融合，为推进高校实施全面预算绩效管理、优化教育资源合理配置、提高高校资金使用效益提供新的思路。（一）以战略目标为导向战略是高校从全局考虑做出的长远性谋划，是高校一切业务活动的出发点和依据，高校的预算绩效管理也应围绕着战略展开。高校的战略目标是开展预算绩效管理的出发点，又贯穿预算绩效管理的始终。高校围绕战略目标，制定中长期发展规划和年度工作计划，针对每个层级设定相应的绩效目标、绩效指标和评价标准，并根据绩效目标开展绩效运行监控、绩效评价与评价结果运用等一系列活动。在战略目标的指引下，高校需要分析、提取并整合能够实现目标的各类资源，作出能够实现各个层级目标所对应的预算安排，从而将战略转化为绩效，绩效转化为预算，切实发挥战略的目标指引和资源配置作用。（二）以全面预算管理为主线在预算管理领域，管理会计的核心思想就是全面预算管理。全面预算管理是指单位为了实现战略目标，对未来一定时期内的经营活动、投资活动和筹资活动，以预算为手段，进行合理的规划和测算，并以预算为准绳，对执行过程进行监控、对执行结果进行评价和反馈，促使单位加以调整和改进，从而推动战略目标实现的综合管理活动。“全面预算管理”中的“全面”包括了“全员、全过程、全方位”三层含义。中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见将“力争用 3 5 年时Financial Management 财务管理535353国际商务财会2023 年第3期间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”作为全面预算绩效管理的指导思想，这与管理会计中的全面预算管理理念是一脉相承的，因此，高校预算绩效管理以全面预算管理为主线，是国家预算绩效管理的政策要求，也是管理会计的应有之义。（三）以制度改革和信息化建设为支撑管理会计的应用以管理会计信息为数据，以管理会计工具方法为手段。政府会计制度的出台和信息技术的发展为管理会计在高校预算绩效管理中的应用提供了有效支撑。一方面，政府会计制度构建的“预算会计与财务会计适度分离又相互衔接”的会计核算模式，既满足了高校政府财务报告和部门决算报告的编制要求，又为高校开展成本核算、成本效益分析提供了基础数据支撑；另一方面，随着“大智移云物区”为代表的前沿技术的发展，高校传统的财务管理流程和结构也正面临转型和重塑，信息化建设为管理会计信息系统在高校预算绩效管理中的应用提供了技术支撑。三、高校全面预算绩效管理框架构建高校全面预算绩效管理框架应建立在全面预算管理的理念之上，按“全员参与、全过程控制、全方位管理”的要求展开，以战略目标为导向，以部门预算为纽带，综合运用战略、预算、绩效、成本等多种管理会计领域的工具方法，促进业务、预算、资源等多要素的整合协同，最终实现高校整体绩效最大化（图 1）。（一）全员参与高校预算资金随着整体和项目绩效目标的层层分解逐步落实到部门、学院和个人。因此，高校预算绩效管理是一项全体师生共同参与的管理活动。预算资金的使用效益与责任主体的绩效意识息息相关，因此，高校应积极培养全体师生绩效意识和责任，树立正确的绩效管理理念，明确“谁花钱，谁负责”“花钱必问效，无效必问责”的主体责任，让绩效意识成为高校师生的共识和常识；同时，还需硬化预算绩效的责任约束，确保不同层级资金使用主体在预算绩效管理中的权利和责任相匹配，树立绩效意识和压实绩效责任是高校有效开展全面预算绩效管理的前提。（二）全过程控制以战略目标为导向，以预算管理活动为主线，将绩效管理全面嵌入预算管理各个环节，建立全过程的预算绩效管理机制，是高校实施全面预算管理的核心内容。将绩效目标管理作为高校预算编制环节的前提，明确资金安排预期达到的产出和效果；预算执行环节做好绩效运行监控，对高校绩效目标实现程度和预算资金执行进度进行“双监控”，及时纠正偏差，确保绩效目标顺利实现；部门决算环节开展绩效评价，客观全面反映高校绩效目标的完成情况；预算绩效反馈与应用体现在预算管理活动的各个环节，也是预算调整和下一轮预算安排的重要依据。1.预算编制与绩效目标管理在全面预算绩效管理的框架下，高校的预算图 1 高校全面预算绩效管理框架财务管理 Financial Management545454国际商务财会2023 年第3期编制是以战略目标为导向的，如何将战略规划落地，实现预算与战略衔接，关键在于绩效目标管理。通过绩效目标管理，将高校战略目标逐层拆解为绩效目标和绩效指标，并确定实现绩效目标的预算资金和责任主体，使目标转化为行动。高校预算编制环节可以分解为三部分：第一，根据高校战略目标、中长期发展规划和年度工作计划，设定高校整体层面、项目支出绩效目标，并将绩效指标分级落实到责任主体。可以选择或综合运用态势分析法（SWOT）、战略地图、平衡记分卡（BSC）、关键绩效指标法（KPI）、层次分析法（AHP）、德尔菲法等管理会计工具方法确定高校绩效指标；第二，通过开展事前绩效评估、预算评审、成本效益分析等工作，确定高校需要开展的事项是否具有可行性，预算资金与工作成效是否符合成本效益原则，根据分析结果确定高质量低成本的项目，进而改进并调整绩效目标；第三，通过成本核算确定预算资金安排，编制高校部门预算。可以选择或综合运用零基预算、滚动预算、作业预算等管理会计工具方法来编制高校部门预算。2.预算执行与绩效运行监控绩效运行监控是连接绩效目标和绩效评价的中间环节，也是高校全面预算绩效管理的重要环节。绩效运行监控旨在对战略实施、绩效目标实现、预算执行等内容进行跟踪检查和持续管理，一旦发现问题，可提供预算和绩效的调整方案。绩效运行监控有三层含义：第一，因为高校全面预算绩效管理是将绩效管理的理念和方法嵌入“预算”的全过程，因此，绩效运行监控是预算执行情况和绩效目标实现情况的“双监控”，监控预算执行的时效性和规范性，监控绩效指标的完成进度，以保障高校各项业务工作的正常开展；第二，高校绩效运行监控还应关注质量和成本的管控，预算执行不单单体现及时性，更要体现成本的合理性，绩效指标不单单体现完成度，更需要体现“物有所值”；第三，在监控过程中如果发现了偏离现象，则需要对高校战略目标实施过程中影响预算执行和绩效目标实现的各个环节和各项因素逐一排查，有针对性地进行纠偏。3.决算公开与绩效评价中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见中提到“重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开。”近年来，随着高校决算公开的绩效信息范围持续扩大，如何科学合理地进行绩效评价，如何客观公正地体现预算资金的产出和效果，具有非常重要的现实意义。预算编制阶段关注的是以高校战略目标为导向的绩效目标和绩效指标，预算执行阶段关注的是预算执行情况和绩效目标实现情况，而绩效评价阶段关注的是绩效目标的设定、资金投入和使用情况、为实现绩效目标而制定的政策文件和采取的措施、绩效目标的实现程度和效果等，所以绩效评价是前两个阶段工作的总结和延伸，把整个预算管理活动的全过程串联起