基于PPP投资模式的公路建设项目施工总承包管理_徐一鸣.pdf

202212Building Construction3048基于PPP投资模式的公路建设项目施工总承包管理徐一鸣上海建工集团股份有限公司 上海 200080摘要：以环天府新区快速通道项目为例，针对该项目在总承包项目管理过程中存在的一些问题，从顶层设计、管理定位、人才队伍建设、政府沟通、商务管理、风险管理等几个维度进行总结分析。提出了相应的管理建议，包括“PPP项目公司施工总承包”合并管理路径、“三个一批”人才队伍建设等，为今后类似基础设施投资项目施工总承包管理提供借鉴。关键词：PPP模式；施工总承包；项目管理；措施；建议中图分类号：TU99 文献标志码：A 文章编号：1004-1001(2022)12-3048-03 DOI：10.14144/ki.jzsg.2022.12.065Discussion and Summary of Highway Construction Project General Contracting Management Based on PPP Investment ModeXU YimingShanghai Construction Group Co.,Ltd.,Shanghai 200080,ChinaAbstract:Taking the fast track project around Tianfu New Area as an example,in view of some problems existing in the management process of the project in the general contracting project,it is summarized and analyzed from several dimensions,such as top-level design,management positioning,talent team construction,government communication,business management,risk management,etc.Corresponding management suggestions are put forward,including the combined management path of PPP project company+general construction contracting,the construction of three groups of talents,etc.,to provide reference for general construction contracting management of similar infrastructure investment projects in the future.Keywords:PPP mode;general construction contracting;project management;measures;proposals向快速通道，将极大地改善眉山市北部缺乏东西向大通道的现状，促进眉山市与环天府新区的互联互通（图1）。成新蒲快速路邛名高速西山旅游环线规划道路规划道路成雅高速工业大道工业大道成乐高速本项目成都第三绕城高速天府大道成自泸高速成三快速路简三快速路简三快速路旅游环湖线资三快速路仁寿至简阳快速通道红星路南延线图1 项目地理位置示意2 总承包管理过程中的问题及应对措施近几年国内经济不断增长，PPP项目亦快速发展。但由于PPP作为一个较新的政企合作模式，相关法律法规不够健全，政企之间还沿用老旧政企管理模式，加之相关从业人员对PPP模式不够了解，管理水平参差不齐，导致在项目管理过程中存在诸多问题，给项目的推进、质量管控和成本管理带来诸多挑战。而环天府通道项目作为上海建工集团和地方政府第一个PPP模式合作项目，在整个建设项目管理过程中近年来，随着国家构建公共基础设施建设发展步伐的加快，同时为减少地方债务风险和财政压力，在借鉴国外PPP投资模式的发展经验后，国家于2013年密集出台多项针对PPP投资模式的政策法规，并在全国范围内积极推动PPP项目在基础设施领域的建设步伐。本文基于对眉山PPP项目（环天府通道项目）总承包管理过程中存在的问题及汲取的教训进行总结和分析，形成一套行之有效的总承包管理的管理路径和管理经验，为今后类似项目提供借鉴。1 工程概况环天府新区快速通道项目（以下简称“环天府通道项目”）作为眉山PPP项目包中的一个公路子项，项目体量大、施工复杂、施工线路长、参建单位多、道路性质多样。环天府新区快速通道位于成都天府新区南部边缘，起于彭山县青龙镇工业大道、东连观寺镇三岔湖旅游环线，路线全长约48.6 km。作为眉山市北部地区的一条重要的横作者简介：徐一鸣（1971），男，本科，高级工程师。通信地址：上海市东大名路666号（200080）。电子邮箱：收稿日期：2022-09-22建 筑 经 济 与 管 理BUILDING ECONOMY&MANAGEMENT建筑施工第44卷第12期3049也存在很多管理问题和经验教训1-4，值得认真探讨和总结。2.1 PPP项目企业顶层设计缺乏在国内，作为一种全新的投融资模式，PPP融资模式激发了市场活力，充分调动了民营资本积极性，同时也化解了地方政府的债务风险，推动地方基础设施的建设步伐。但作为一个全新的投融资模式，地方政府和民营资本也是处在一个慢慢摸索的阶段，很多地方体系建设和项目管理存在一些亟待解决的问题。包括项目组织管理的构建、PPP项目管理人才队伍的培养、管理制度的建立（沟通管理、绩效管理、组织管理、财务管理、变更管理）。针对环天府通道项目，作为上海建工集团第一个PPP投资模式的公路项目，有别于以往市政工程和建筑工程的BT项目（如昆山中环）。该项目强调了政府的参与度，政府与社会资本建立利益共享，风险分担的长期合作关系。由于政府的参与，无形之中给投资方带来很多不确定资金风险和政策风险，同时对PPP模式项目的认识不足，熟悉PPP模式的人才队伍也极为缺乏。造成施工进度的滞后、投资回报未达预期等问题。以下是对环天府通道项目的顶层设计中存在的具体问题及对具体问题做如下分析及总结。2.1.1 加强组织体系建设鉴于PPP投资模式建设项目的特殊性和差异性，公司管理部门应建立与项目相对应的管理机构和管理组织，以适应和促成项目总体目标的实现。根据以往项目的特点和规模，PPP模式项目一般采用3种建设管理方式：第1种是项目公司和施工总承包单位合并设置，由主导投资的责任主体协调全盘管理，由总承包部主要负责施工期间的施工管理；第2种是项目公司施工总承包单位独立设置，集团组建总承包部，委托二级公司管理；第3种是项目公司施工总承包单位独立设置，由集团总承包部负责协调施工过程中各工区或分部的统一管理。环天府通道项目总体管理思路采用第3种管理方式，在整个项目建设、运营过程中存在很多管理重叠，责、权、利不清的问题。从而导致项目管理效率低下，管理效果弱化，给整个项目的推进造成很大的困难。因此在项目管理过程中，投资方应聚合各方资源，形成标准化的管理体系，作为PPP项目实施的指导方针。在管理模式上建议采用项目公司（SPV公司）总承包部合并设置，两块牌子一套人马，即做到人才结构的优化，降低了管理成本。项目公司主导投资和项目总体协调，总承包部主要负责施工期间的施工管理，充分发挥各方专长，形成合力，避免相互之间推诿扯皮，提高整体管理效率，使项目实现管理目标最大化的同时，也能为企业在地方打造品牌形象树立典范。2.1.2 人才队伍建设针对当前PPP项目的特殊性和创新性，有别于传统的招投标项目，运作方式、管理结构、价款的支付、与政府之间的合作关系都有很大的差异。因此在PPP项目前期，应做好人才的选聘、培训教育工作（包括熟悉相关法律法规，理清PPP模式与传统投资模式差异及应对措施）。根据项目的专业、特点、规模选择专业技术过硬的管理人员和技术人员，采用“高校招聘一批，社会引进一批，内部调剂一批”人才结构模式，在充实队伍规模的同时，也为企业发展注入新鲜血液，更进一步提升了整个人才队伍建设。2.1.3 管理制度建设一个项目的正常运转离不开好的管理制度，PPP投资项目有别于传统投资项目，因此在综合以往项目管理制度基础上，制定出一套适应并符合PPP模式的管理制度尤其重要。其中涉及项目公司和地方政府、设计单位、施工总承包的沟通管理，各责任单位的绩效管理，各责任单位的组织管理，工程计量与价款支付的管理、项目变更管理等。最终让项目规范、正常地推进。在做好以上工作的同时，为推进项目又快又好实施，还应做好以下几点：一是要实现“资源共享、合作共赢”，将整个项目优势资源、关联各方整合在一起，形成合力。紧紧围绕以项目目标实现为宗旨，全局一盘棋，不计较个人得失，最终实现整体利益最大化；二是要做好制度建设，针对公路交通等基础设施项目，制定并发布有针对性的标准化图集、作业指导书、临建标准化指南、安全文明标准化手册、安全操作规程、施工项目管理手册、施工方案汇编等交通基础设施规范性文件，为以后项目标准化建设提供指导；三是做好品牌打造，一个良好的品牌形象，是一个企业长远发展的根基，社会资本应依托现有项目建设的契机，大力做好施工总承包管理，通过不断提高专业化施工能力，提升核心竞争力，彰显企业形象。2.2 管理者定位不明确，权责不清PPP项目模式和以往的BOT总承包、BT总承包管理模式很多方面相似，但也有很多不一样的地方。结合环天府通道项目在项目管理过程中的实际情况，项目在推进过程中由于主管部门和地方部门的深度参与，同时项目公司在管理过程中弱化作用，项目推动遇到很多的阻力。涉及征地拆迁的滞后、计量与价款支付的繁杂和低效、变更管理等，最终影响项目的推进速度和投资的回收。综合分析，就是管理定位不明确、权责不清（项目公司和总承包管理工作重叠多），未理清各方优势与劣势，没有实现全局一盘棋的管理思路（项目公司优势在融资和统筹、总承包优势在施工组织管理和协调管理）。针对上述问题应做好以下几点：一是要理顺层级管理，充分发挥项目公司在项目融资方面的优势，在施工管理过程中充分发挥总承包项目管理及协调管理的作用。避免相互之间管理的重叠和冲突，减少人力资源的浪费；同时避免和多头管理的低徐一鸣:基于PPP投资模式的公路建设项目施工总承包管理202212Building Construction3050效，责、权、利不清晰，设计管理中的设计差错等。二是施工管理中要以施工总承包部项目管理为核心，全局一盘棋。强化总承包对各部门、各专业、各工区协同管理，包括与设计单位、主管单位、地方政府的沟通管理，最终实现项目利益最大化。2.3 无法和政府建立高效沟通机制PPP模式项目的实际情况有别于以往的常规项目，建设管理较为烦琐，涉及政府机构、授权机构以及相关部门、团队和企业也多，必须以高效率互动作为根本支撑。但就实际情况来看，各主体在确定自己的职责后，便自顾自地投身到工程项目与管理工作中，彼此之间缺乏充分沟通，造成各个阶段工作融合度不够，并且作业效率较低。以环天府通道项目为例，在项目推进过程中实际施工方与政府对接征拆问题、设计问题、协调问题时需要经过项目公司，沟通流程长、成本高，项目公司很多时候不能了解问题的本质，实际效果大打折扣。再加之政府部门只是监管单位，协调部门多、协调难度大、协调动力不足等都使项目滞后，最终造成项目进度和利润的双重损失。针对上述问题应做好以下几点：一是加强总承包单位在项目管理过程中的领导地位，综合协调与各级政府、业主单位、设计单位、监理单位沟通协调工作，保证项目持续推进、计量支付的正常开展；二是要成立专门沟通协调部门，“全局一盘棋”。不定期召开各级部门的沟通协调会议，确保项目信息的畅通，工作的落实。2.4 PPP模式商务管理认知不够,风险预判不足PPP模式项目一般特点：前期资金需求量大、参与部门和企业多、项