拜登政府对俄政策演进的特征、动因及限度_孙成昊.pdf

NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛 2023 年第 2 期拜登政府对俄政策演进的特征、动因及限度2023年第2期总 第 166 期No.2，2023Total No.166拜登政府对俄政策演进的特征、动因及限度孙成昊郑乐锋摘要拜登执政初期，美国对俄政策出现新变化，呈现明显的双轨特征。一方面，拜登政府以价值观为引领继续对俄保持强硬；另一方面，美国一度寻求构建“稳定且可预期”的双边关系，积极推动美俄战略稳定对话。然而，乌克兰危机迫使拜登政府不得不二次调整对俄政策，联合盟友通过全面制裁和政治孤立实现“弱俄“以“遏俄”的战略目标。传统建制派回归及两党执政理念差异，对俄战略“三观”的延续与调整以及中国、欧洲等第三方因素是拜登政府对俄政策演进的主要动因。乌克兰危机长期延宕导致美国战略界逐步出现对俄政策反思，国内民众也更不愿承受对俄强硬的代价，美国对俄政策存在一定回调空间。但由于美俄面临地缘政治和战略认知冲突、结构性矛盾以及美国国内政治束缚，美国对俄政策演进有其限度，美俄关系难以本质逆转。同时，乌克兰危机引发美俄欧新一轮剧烈互动与博弈，深刻塑造大国关系格局，中国应在变局中抢抓机遇，为自身发展塑造良好的外部战略环境。关键词拜登政府；乌克兰危机；美国对俄政策；美俄关系；中美俄关系中图分类号 D815文献标识码ADOI：10.13654/ki.naf.2023.02.007文章编号1003-7411（2023）02-0098-（17）收稿日期2022-06-20基金项目北京市社会科学基金青年项目（20ZGC013）作者简介孙成昊，清华大学战略与安全研究中心助理研究员；郑乐锋，清华大学战略与安全研究中心美欧研究项目青年研究员。（北京100084）美俄关系近年处于僵冷状态，拜登执政后承袭特朗普任内“大国竞争”战略，但在对俄具体政策上出现部分调整。拜登执政首年在对俄施压时确保对俄接触，实施“重启”目标下的对俄双轨政策。然而，受 2022 年乌克兰危机影响，拜登政府不得不重新校准对俄政策，其强硬一面更为凸显。随着乌克兰危机长期化，美国对俄政策虽然可能出现回调空间，但由于受到认知差异、国内政治、两国互动中的多重因素制约，政策演进幅度仍较为有限。本文拟重点探讨区域国别研究NORTHEAST ASIA FORUM拜登政府对俄政策演进的特征、动因及限度2023年第2期总 第 166 期No.2，2023Total No.166拜登政府对俄政策演进的特征、动因及限度，并尝试为中国更好应对形势变化提供参考。一、特征：从谋求“重启关系”到侧重“以压促变”拜登政府对俄政策延续特朗普任内“大国竞争”思路，并在此基础上有限调整，包括重新明确对俄谋求“稳定且可预期”的“重启关系”战略目标，更重视为美俄关系“止损”，并在这一框架下对俄采取“打拉结合”的双轨政策。然而，乌克兰危机加剧拜登政府对俄强硬施压的一面，并随局势变化而不断校准对俄政策，逐步追求“弱俄”以“遏俄”的目标。从当前看，拜登执政以来的对俄政策呈现三大特征。（一）政策目标重点：从“重启”以“止损”到“弱俄”以“遏俄”苏联解体以来，美国对俄政策保持相当大的连续性。虽然美国两党政府都曾试图重启与俄关系，寻求建立“富有成效的双边关系”，但均以失败告终。1特朗普政府客观上也未能有效缓和美俄关系，主观上却一直强调“重置”两国关系的重要性。与前任不同，拜登执政后明确表示不再追求实施所谓的对俄“重置”政策，也不愿升级紧张局势，而是在保持对俄压力的同时侧重于更加务实的“重启”，谋求“稳定且可预期”的双边关系。“重启”与“重置”意义有差，“重置”的英文是 reset，强调恢复默认设置，意味着需要对美俄关系现有参数做出根本性调整或改变；“重启”的英文是 restart，本意是重新启动某一设备，但不改变现有参数，意味着侧重让美俄关系恢复正常运转。放弃追求“重置”表明了拜登政府的对俄政策不会为不切实际的目标做过多妥协，更不会以牺牲美国利益方式谋求对俄关系转圜，而是在符合美国利益的领域选择与俄罗斯务实合作。拜登并未直接使用“重启”一词定义其对美俄关系的期待，但在 2021年 4 月与普京通话时强调，美国的目标是建立“稳定且可预期”的双边关系，这一表述更偏向于较为务实的“重启”，既是为下一阶段对俄政策定调，也表明拜登政府在调整对俄政策上有更清醒和理性的认知。然而，2022 年乌克兰危机让“重启”关系这一阶段性目标变得愈发难以实现，拜登政府不得不重新校准对俄目标，偏重“以压促变”的一面。自乌克兰危机以来，拜登政府对俄政策愈发强硬，不仅联合盟友对俄发起一系列“毁灭性”制裁措施，还对乌提供大量军援，试图拖垮俄军战斗能力。拜登甚至发表演讲称“普京不能继续掌权”，2引发巨大争议。尽管拜登之后公开澄清美国对俄政策意图，但已不再使用“稳定且可预期”作为对俄政策目标表述，同时拜登也强调，乌克兰危机不会以俄罗斯击败乌克兰为结局。随着危机升级，美国希望通过持续对乌军援增强乌军对抗乃至削弱俄军的能力。自 2021 年 1 月至 2023 年 1 月 6 日，拜登政府已对乌提供 249 亿美元军事援助。3拜登政府对俄政策目标已从重视“重启”以“止损”到“弱俄”以“遏俄”，通过高压改变俄对乌政策甚至从根本上削弱俄实力成为危机背景下美国对俄政策着力点。（二）政策实施手段：从以价值观竞争为主到全面制裁和政治对抗拜登执政后将意识形态融合到外交政策之中，对俄政策更突出价值观竞争因素。在拜登政府一系列政策调整下，美国政府进一步将俄罗斯视为亟需应对的意识形态“异类”，更成为美国重塑跨大西洋同盟的着力点之一。与特朗普不同，拜登执政后迅速回归传统外交路线，99NORTHEAST ASIA FORUM东北亚论坛 2023 年第 2 期在价值观领域联欧对俄施压，试图实现团结欧洲和“遏俄”的双重目标。在拜登政府看来，俄罗斯不仅是地缘政治挑战，还是意识形态竞争对手。4拜登政府希望通过重塑“价值观外交”巩固同盟关系，也希望以此打造面向“大国竞争”的关键抓手，通过“民主与威权”的叙事拉拢更多“志同道合”的盟伴，应对俄罗斯对美国同盟体系及西方民主体制的挑战。乌克兰危机升级后，拜登政府从利用人权、民主等价值观的单面向制裁转向多领域深层次的全面向制裁，联手部分盟友出炉多轮对俄制裁，覆盖金融、能源、科技等领域。一是对俄发起一系列“毁灭性”经济制裁。除对俄金融机构进行封锁和不断更新制裁“黑名单”之外，拜登还签署行政令禁止美国从俄罗斯进口能源。为防止俄罗斯获得尖端技术，美国强化出口管制措施，限制俄使用源自美国软件、技术或设备生产的敏感技术，涉及半导体、电信、加密安全、激光、传感器、导航、航空电子和海事技术等诸多领域。二是试图将俄罗斯从国际经济体系中剥离。在美国施压之下，欧盟和比利时切断俄主要银行与环球银行间金融通信协会（SWIFT）系统的连接，七国集团则宣布对俄发起经济制裁，取消俄“最惠国”待遇，暂停与俄正常贸易关系，并防止俄从国际货币基金组织、世界银行和欧洲复兴开发银行等多边金融机构获取融资。三是借乌克兰危机不断推动国际社会对俄政治孤立。美国不仅联合盟友在联合国框架下对俄施压，还发布联合声明呼吁国际社会禁止俄罗斯主办、申办任何国际体育赛事，甚至领导对俄罗斯行为追责问责，通过国际刑事法院提起诉讼和调查，并推动乌克兰向俄索赔。（三）军事安全领域：赋能北约的同时为两国搭设“护栏”拜登执政后，加强对欧洲安全尤其是北约的投入，西方与俄罗斯的军事安全关系日益紧张，陷入结构性困境。5但在乌克兰危机升级前后，拜登政府运用多种方式管控分歧，尽力确保两国不走向核战争的灾难性前景。一方面，拜登政府改变前一届政府对北约的淡漠态度，提升北约长期威慑和防御态势。乌克兰危机以来，美国加大对北约赋能，继续对俄保持高强度威慑态势。从外交层面看，美国加强与北约盟友在俄罗斯问题上的协调与沟通。拜登 2022 年 6 月任内第四次访欧，出席七国集团和北约峰会，公开表态支持北约“北扩”，并愿为瑞典、芬兰加入北约提供帮助。从军事层面看，针对前任特朗普削弱北约的做法，拜登更多采取纠偏举措，在应对乌克兰危机期间发挥北约作用。拜登政府频繁通过军事部署和调动加强北约东翼防务力量，表态若俄“入侵”北约成员国，美国必将做出坚决回应。同时，美国领导北约在保加利亚、匈牙利、罗马尼亚和斯洛伐克增设四个战斗群，激活化学、生物以及核武器防御系统，重新恢复陆、海、空、网络以及太空等领域防御和威慑，制定增强集体安全防御的行动计划。美国还持续加大对乌军援力度，包括宣布向乌克兰提供“爱国者”防空导弹系统。在美国和乌克兰敦促下，欧洲各国也纷纷行动起来，荷兰已宣布将向乌克兰提供“爱国者”防空导弹系统，德国决定向乌克兰提供“豹 2”主战坦克，这是德国政府在经历几周的犹豫之后，在盟友压力下改变立场。另一方面，拜登政府也积极为美俄关系构筑“护栏”、编织“保险绳”。拜登上任初期，美国在军事安全方面努力稳定对俄关系。一是与俄达成延期 新削减战略武器条约 的共识，为两国磋商新的军控协议打下基础，在美俄互信度较差情况下利于管控核军备竞赛。尽管该谈判100NORTHEAST ASIA FORUM拜登政府对俄政策演进的特征、动因及限度进程受乌克兰危机影响而暂停，但双方一度于 2022 年 11 月希望推进恢复谈判。二是积极推动美俄战略稳定对话机制，建立网络安全专家组，加强两国战略沟通和协商，为两国磋商军控和采取措施降低冲突风险设立沟通渠道。然而，乌克兰危机后，美俄战略稳定对话机制陷入停滞。即便如此，拜登政府仍努力确保危机管控渠道畅通。2022 年 5 月 13 日，美俄两国防长在乌克兰危机后首次通话。此后，美俄在多轮协商后完成“换囚”，并开展面对面的高级别官员接触，拜登还在 2022 年 12 月释放一定的积极信号，提出在与北约盟友充分协商、俄罗斯有意结束危机的条件下，美国可以与俄对话。二、动因：决策环境、战略认知与第三方因素拜登政府对俄政策延续与变化受到多重因素推动。首先，对俄决策环境发生变化，这既体现在拜登作为民主党“建制派”的回归，也体现在对俄决策团队人事调整上，这种变化塑造拜登政府应对乌克兰危机的方式。其次，美国对俄战略认知在基本保持稳定情况下出现细微调整。最后，欧洲、中国作为第三方因素在乌克兰危机前后均对美国对俄政策演进产生影响。（一）“建制派”回归与决策团队变化拜登政府对俄决策环境发生较大变化，主要体现在两个层面。一是民主党“建制派”回归改变共和党“特朗普派”缓和对俄关系的冲动，并试图推动对俄政策整体的“去政治化”，加速涉俄议题与国内政治切割。冷战期间，苏联一直被视为美国主要安全威胁，美国两党对此也形成较为一致立场。苏联解体后，涉俄议题一度成为两党外交政策问题分歧点，但在 2014 年克里米亚事件及特朗普执政后，美国两党内部对俄态度不同更多体现在共和党“建制派”与“特朗普派”之间，反俄仇俄大体上成为两党“建制派”共识。“非建制派”的特朗普作为共和党总统执政，执政初期曾寻求改善对俄关系，但受到包括共和党“建制派”和民主党主流人士在内的各派政治力量制约。在“通俄门”调查压力下，特朗普不得不对俄采取更强硬立场。美国国内对俄氛围在特朗普任内遭到“毒化”，使拜登执政后力图让俄不再成为“国内政治议题”，而是能作为专业的外交议题处理。6由于拜登及其团队没有“通俄门”包袱，涉俄议题“去政治化”工作相对顺利。而乌克兰危机短期内加大两党对俄强硬共识，也加速涉俄议题在美国国内“去政治化”进程，成为美国政治极化背景下团结两党为数不多的议题。尽管美国两大传统主流政治思潮和对外政策理念有所差异，但在涉俄问题上，这种差异更多影响了对俄政策手段和方法的调整演进。例如，在意识形态方面，共和党更倾向于保守主义，对外政策更强调美国的利益优先，更愿意选择单边主义政策，且具有明显现实主义导向；而民主党则倾向于自由主义，更重视民主、人权等价值观在外交上的运用，主张在美国主导下，更多借助联合国等国际组织和国际制度力量，依靠国际合作应对外交挑战。7因此，特朗普政府对俄施策表现出鲜明的矛盾特征，在理念层面