EOD模式的城市片区有机更...径——以金寨县梅山城区为例_聂玮.pdf

18中 彩 页城市发展研究 30 卷 2023 年第 02 期 Urban Development Studies Vol.30 No.02 2023【文章编号】1006-3862(2023)02-C018-071EOD 全国试点项目实施进展与困境EOD 模式是“生态环境导出的开发模式”的英文表述简写，最早由美国学者 Honachefsky 于 1999 年提出，该模式强调将区域生态价值和服务功能与土地开发利用政策相结合，实现由“生态优化”强调单纯的“保护”向由“生态引导”区域发展的思想转变1。2020 年 9 月，生态环境部联合国家发改委、国家开发银行等单位印发关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知，并于 2021 年和 2022 年，先后发文批准了来自全国范围的 94 个项目开展 EOD 模式试点工作，探索生态环境治理与产业开发项目的融合共赢路径2。通过网络和实地调查，试点项目的生态环境治理主要分为土地整治、水环境治理、废弃矿山修复、固废处理以及生物多样性保护等五大类型，拟导入产业主要包括片区综合开发、种植养殖、康养度假、观光旅游、工业生产、资源能源等。水环境治理和土地整治是试点项目中涉及的主要生态环境治理项目实施内容，占所有试点项目的近八成（图 1）；观光旅游、片区综合开发以及工业生产是试点项目中涉及较多的导入产业类型（图 2）。其中 37 个项目试图通过水环境综合治理带动观光旅游产业的发展，20个项目拟通过土地综合整治提升土地价值，推动片区综合开发。从试点项目的实施来看，2021 年批准实施的第一批 36 个试点项目只有 15 个项目完成工程招标工作，2022 年批准实施的第二批项目大多还处于前期工作，进展缓慢，项目集体性陷入困境的主要原因有：试点实施内容复杂多元，实施方未有现成成功案例可以借鉴；社会资本方（城市合伙人）较多关注工程类项目，对产业类项目的实施谋划不足；受疫情影响，观光旅游、康养度假等产业的萎靡让潜在社会资本方（城市合伙人）聂 玮1，2 宋佳佳3 刘书昊4，*（1.安徽建筑大学 建筑与规划学院，安徽 合肥，230601；2.金寨县人民政府，安徽 六安，237300；3.金寨县城乡规划服务中心，安徽 六安，237300；4.日本千叶大学园艺学研究科，日本）【摘要】EOD 模式是实践“绿水青山就是金山银山”理念的有效路径，是实现生态效益向经济效益高校转化的发展模式。全面分析了全国 EOD 模式试点项目的实施进展和存在困境，并以金寨县梅山城区 EOD 试点项目为案例，阐述了项目拟解决的问题、应对策略和实施路径；对 EOD 模式的项目开展提出了行业跨度大、见效周期长以及相关产业识别等三个关键问题和相应建议，以供类似试点项目申报和实施提供参考。【关键词】EOD；有机更新；两山理念；生态治理；梅山城区【中图分类号】TU984.12【文献标识码】AEOD 模式的城市片区有机更新路径以金寨县梅山城区为例望而却步；房地产行业的收紧，使得片区综合开发类项目难以实际推动和落地。本文以金寨县梅山城区有机更新 EOD 项目为例，对 EOD 试点项目的顶层设计、实施策略进行讨论，以期对其他类似项目的实施有借鉴和参考价值。2梅山城区概况与问题凝练金寨县梅山城区始建于20世纪50年代，是响应毛泽东“一定要把淮河修好”指示精神兴建梅山水库后沿史河两岸建设形成的山区小镇，是原金寨县的政治、经济、文化中心（图 3）。从梅山城区穿梭而过的史河是淮河南岸级支流，流域面积基金项目：安徽省自然科学基金项目（1908085QE209）；安徽省住房城乡建设科技计划项目（2022-YF094）*通讯作者：刘书昊（1996），男，日本国立千叶大学园艺学研究科博士在读。研究方向为景观评价与大数据，亚洲传统庭园更新与保护，城市特色营造。Email:。图 1 试点项目生态环境治理类型分布资料来源：作者自绘 图 2 试点项目导入产业类型分布资料来源：作者自绘城市发展研究 30 卷 2023 年第 02 期 Urban Development Studies Vol.30 No.02 202319中 彩 页6889km2，为中国三大特大型灌区之一的淠史杭灌区的重要组成部分，是豫、皖两省灌区内人民生产、生活、航运、水利的重要支撑。梅山城区 EOD 项目全称为“金寨史河老城区段水生态修复与水生态资源开发运营一体化项目”，是第二批全国EOD 试点项目，“一河两岸”“山水环绕”的山水空间格局决定了梅山城区的生态脆弱性和敏感性，坡度、高程以及城镇开发边界的限制共同决定了梅山城区 EOD 项目实施难度（图 4）。图 4 梅山城区山地空间格局分析资料来源：整理自规划文本2.1生态环境问题由于历史原因，史河的现状已经严重影响到下游水质和防洪安全。梅山城区排水大部分设施雨污合流，污水通过河涌进入污水管网，雨季时雨污合流造成排水管道负荷过大，大量污水进入河道导致污水处理厂进水浓度偏低，2022 年初梅山镇污水处理厂 COD 进水浓度平均约为 25mg/L，现状河道水黑臭现象时有发生。由于梅山水库泄洪及梅山镇大量房屋依山而建，植被雨水冲刷遭破坏，大量泥沙在雨季时随溢流带入河道，造成史河的河床上升，金寨及下游地区的生态安全受到影响。从史河两岸的护岸处理手法来看，硬质驳岸居多，生态化、景观化处理较少（图5）。硬化驳岸改变了原河岸边坡断面形态，导致水位变动区域重要的生态位缺失，基本隔绝了水域和陆域的联络通道，造成河流水体自净能力下降与生态系统退化3。2.2民生福祉问题自 2012 年以来，金寨县采取“另起炉灶”的做法启动江店新城区的建设，县直机关、企事业单位先后迁建，基础设施的投入也向新城区倾斜，人口也逐渐向新城区迁移，除部分改造新建小区外，现存房屋以始建于 20 世纪 60-80 年代的建筑为主体，质量较为低下（图 6）。梅山城区房屋老旧、道路破损、设施落后已成为影响居民幸福感、获得感的历史遗留问题，改造和更新梅山城区已成为在地居民“急难愁盼”的民心所向。从景观生态学来看，史河两岸硬质驳岸的形态单一，造成河流渠道化，缺少植物的着生区域和恢复条件，亲水设施缺乏，视觉效果和滨水体验较差，无法满足在地居民日益增长的生活休闲需要。2.3产业发展问题梅山城区现拥有红军广场、梅山水库两个国家 4A 级旅游景区，习近平、邓小平、吴邦国等党和国家领导人曾前来视察并做出重要指示，梅山城区已成为安徽省及周边省市开展革命教育、红色研学等活动的重要载体，红色旅游及配套服务已成为梅山城区的重要产业。近年来，梅山城区游客接待量和旅游收入逐年稳步向好，但旅游人均消费偏低，和嘉兴、延安、井冈山等其他革命老区相比还存在差距（图 7）。纪念场馆展示空间局促、手段单一，配套服务功能欠缺、设施陈旧是导致梅山城区红色旅游业陷入发展瓶颈的主要原因，史河及其两岸未发挥其应有的生态效益，带动绿色产业发展、实现“两山”转化也是梅山城区发展面临的问题。综上所述，梅山城区因历史原因导致的生态环境问题、民生福祉问题以及产业发展问题表现复杂、相互交错、互为表里（表 1），如何通过优化史河及其附属河涌生态状况，提升梅山城区的人居环境和生活品质，丰富产业形态和旅游产品，实施生态环境改善与产业提档升级协同发展，进而实现革命老区振兴已经到了刻不容缓的地步。3应对策略与实施路径2021 年 11 月，金寨县人民政府组织相关部门谋划申报梅山城区 EOD 试点项目，并明确金寨汇金投资有限公司作为EOD 项目的申报和实施主体；2022 年 4 月，梅山城区 EOD 项目正式入选第二批生态环境导向的开发（EOD）模式试点项目，图 3 梅山城区整体现状空间模型资料来源：整理自规划文本图 5 史河护岸现状分析资料来源：整理自规划文本聂 玮等：EOD 模式的城市片区有机更新路径以金寨县梅山城区为例图 6 梅山城区现存建筑状况分析资料来源：整理自规划文本20中 彩 页城市发展研究 30 卷 2023 年第 02 期 Urban Development Studies Vol.30 No.02 2023同期成立 EOD 项目指挥部，项目开展进入快车道；目前的实施进度和成效主要体现在以下几个方面，供相关项目参考。3.1建立组织架构梅山城区 EOD 项目指挥部由县住建、生态环境、自然资源等相关职能部门和汇金公司抽调工作人员驻场办公，县长担任总指挥长，分管规划、建设的副县长担任副指挥长，指挥部下设办公室、规划设计组、征迁安置组、项目建设组、财务管理组和安全稳定组，并聘请了省内知名团队作为项目全过程咨表 2“三个城市”概念体系问题导向理论原型相关理论阐述“三个城市”定位建设目标生态环境维度公园城市最大的特点是绿色、生态、可持续，价值取向是人民至上、宜居宜业、人与自然和谐45。山水公园城市充分利用梅山城区的山水资源和生态本底，在有机更新中充分体现绿色、生态、可持续，突出人与自然和谐相处。山水城市对一城市而言，是还自然于城市；对全国城市而言，则是融城镇于祖国大自然中，使每个城镇成为镶在祖国大好河山上的颗颗明珠，显得祖国大地更加壮丽、祖国河山更加美67。民生福祉维度人民城市坚持以人民为中心，聚焦人民群众的需求，合理安排生产、生活、生态空间，走内涵式、集约型、绿色化的高质量发展路子，努力创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境89。幸福人民城市坚持“以人民为中心”的发展思想，以提升居民的幸福感、归属感、获得感为目标，优化梅山城区基础设施，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的人居环境。幸福城市“城市幸福感”是指市民对所在城市的认同感、归属感、安定感、满足感，以及外界人群的向往度、赞誉度10。产业发展维度红色城市以 1921 年中国共产党建立以后的革命纪念地及其所承载的革命精神的城市，通过了解这些城市，实现学习革命精神，接受革命传统教育和振奋精神、放松身心、增加阅历的旅游活动11。红色文旅城市充分彰显梅山城区红色历史底蕴和生态旅游优势，做优做强文旅配套设施和生态康养产品，将红色文化旅游打造成为梅山城区的主导和强势产业。旅游城市具备独特的自然风光或者人文资源等独特资源，能够吸引旅游者前往，具备一定旅游接待能力，以景区景点为核心、以旅游产业为主体、旅游业产值超过城市GDP的7%的城市12。资料来源：作者整理聂 玮等：EOD 模式的城市片区有机更新路径以金寨县梅山城区为例与其他革命老区比较，金寨处于知名度中等，旅游人均消费较低的水平图 7 金寨县红色旅游发展现状分析资料来源：整理自策划方案表 1问题表现与凝练问题类型具体表现问题凝练生态环境问题雨污混流，河道水质低下泥沙溢流，河道淤塞严重管网陈旧，黑臭水体外流腹地局促，发展空间有限如何通过优化史河及其附属河涌生态状况，提升梅山城区的人居环境和生活品质，丰富产业形态和旅游产品，进而打造宜居宜业宜游的城市片区？民生福祉问题房屋老旧，存在安全隐患设施落后，休闲方式匮乏人口老化，缺乏区域活力产业发展问题产业单一，发展后劲不足红色旅游，主导优势不够绿水青山，未能充分转化资料来源：作者整理询单位，保障了项目的顺利推进。3.2明确发展方向金寨县人民政府组织行业专家、直属部门开展多轮研讨，积极对接住房和城乡建设、文化和旅游等相关的政策法规，确定了梅山城区“有机更新”与EOD项目的有效衔接，并以建设“山水公园城市”“幸福人民城市”“红色文旅城市”等“三个城市”为整个梅山城区的未来发展方向和建设目标（表 2）。进而以EOD、城市更新为双动力，以地方政府与城市合伙人为双引擎，按照 UREM 模式推动梅山城区有机更新（图 8）。3.3确定实施逻辑项目坚持规划引领，邀请国内顶尖团队编制梅山城区有机更新总体规划，按照“总体规划，分期实施”的原则，明确项目实施内容和建设时序。以生态环境治理部分为例，一期主要实施内容包括：（1）河道清淤。对梅山镇河涌、史河老城区段左右岸、史河洪家河支流进行清淤，共计清淤量1023万m3；（2）雨污分流改造。新建雨水管网 23.5km，污水管网 34km，对小区进行雨污分流改造，对史河两岸入河污水进行截污纳管，有效阻断污水进入河道路径；（3）