2022年土地科学研究重点...3年展望——土地管理分报告_朱道林.pdf

第37卷 第2期2023年2月Vol.37 No.2Feb.,2023中 国 土 地 科 学China Land Science土地管理作为以公权力行使来保障与促进土地资源有效利用的行为，对其基础理论、应用理论以及具体实践等方面进行深入研究十分重要。本文采用文献研究法，基于中国知网（CNKI）、万方、Elsevier、Springer、Science Direct等全文电子期刊数据库，梳理分析了2022年国内外土地管理领域研究进展与研究重点，展望2023年土地管理研究方向和重点问题。以“土地管理”（land management/land administration/land governance）、“土地管理体制”（land management system）、“土地制度”（land institutions）、“土地政策”（land policy/land use policy）、“土地法律”（land laws）、“土地权利”（land rights/land tenure）等为关键词进行文献检索，针对文献研究的关键性与创新性，最终筛选获得87篇文献，其中中文文献52篇，主要发表于 中国土地科学中国农村经济中国农村观察 等期刊；英文文献35篇，主要发表于Land Use Policy、Journal of Environmental Management、Sustainable Cities and Society等期刊。遴选文献研究主题分布情况详见表1。1 2022年国内外土地管理领域重点问题研究进展1.1 国内重点研究进展2022年国内土地管理领域的研究主要集中在应用理论和实践探索研究方面。应用理论研究主要包括土地管理制度和土地管理法律两方面：土地管理制度方面重点探讨了全民所有自然资源资产国家所有权委托代理机制，并对农村土地制度改革发展史进行了历史比较，还关注了宅基地制度改革、农村集体产权制度改革和土地要素市场化配置等问题；土地管理法律研究主要关注集体土地所有权行使主体、土地经营权性质解释和土地征收的法律保护等问题。实践研究方面重点体现在耕地保护与粮食安全、住宅用地两集中供应政策、全域土地综合整治、地下空间的开发利用与土地督察方面等相关研究。1.1.1 土地管理制度（1）全民所有自然资源资产所有权委托代理。如收稿日期：2022-12-15；修稿日期：2023-01-30基金项目：中国国土勘测规划院项目“土地学科进展和土地科学前沿问题研究”（2022年）。第一作者：朱道林（1966-），男，安徽金寨人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与土地政策。E-mail:doi:10.11994/zgtdkx.20230207.1533422022 年土地科学研究重点进展评述及 2023 年展望土地管理分报告 朱道林1，2，张嘉庆1，代亚婷1，丁宇泽1，张立新1（1.中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193；2.中国土地政策与法律研究中心，北京 100193）摘要：研究目的：归纳分析2022年国内外土地管理领域研究进展，展望研究趋势。研究方法：文献研究法。研究结果：2022年，国内土地管理领域研究主要涉及土地管理制度与法律的应用理论问题，并对具体的实践应用展开了深入探讨；国外重点关注城市住房市场管理、土地生态保护制度等问题；关于农村土地产权制度保障、土地管理视域下政府与市场的协同以及耕地保护与粮食安全等问题是国内外研究一致关注的重点。研究结论：2022年土地管理研究紧扣理论问题与实践需求，在探索土地治理的制度和法律改革方面取得了一定进展，但未来仍需进一步把握国家重大战略需求，加强从不同学科交叉视角进行理论解释和创新。2023年将重点关注土地管理内在规律的基础理论研究、中国式现代化视域下的土地治理体系探究、自然资源资产所有权委托代理和统一确权登记改革、国土空间用途管制的体制与机制、土地绿色开发利用与生态保护制度、耕地保护制度与粮食安全等议题。关键词：土地管理；土地科学；研究进展；研究展望中图分类号：F301.2 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）02-0113-11 中国土地科学 2023年2月 第2期114何行使自然资源资产国家所有权是当前自然资源资产产权改革的关键问题。基于对自然资源资产管理体制和全民所有行权模式的认识，以所有权、监管权分离为基础的“统一代表+委托行使”机制逐渐成为现实选择1，有学者基于公共管理的视角，运用制度分析方法具体解释了全民所有自然资源资产委托代理机制试点的缘由、逻辑、挑战与对策，指出未来关注的重难点应在资产清查核算、所有者权益实现、整体治理转型、多种行权模式选择以及行权主体考核监管机制等方面2。除此之外，还有研究发现通过建立激励机制可以更好地落实全民所有自然资源资产所有者职责，并提出了合理分享产出比例、明确权责关系、降低履职风险等举措，为完善委托代理机制中的履职考核制度和收益管理制度提供参考3。（2）农村土地制度改革发展史。中国农村土地制度的变迁实际上也是“以人民价值为中心”的农民土地利益实现史4。新中国成立后，农地制度改革经历了从传统集体化体制到家庭联产承包责任制再到农地三权分置的历史转变。传统集体化体制下的农业剩余成为了国家工业化资本原始积累，农民的直接利益受到一定程度的侵害5。在不改变集体所有制性质下，家庭联产承包责任制以“两权分离”实现了农地产权的重构，承包到户激发了农民的生产积极性；三权分置则进一步以承包权打破了“土”对农民的约束，以经营权解除了“村”对成员身份的限制，开启了以“人”为核心的城乡要素流动6。与此同时，还有学者站在中共十八大以来的农地改革历程视角进行分析，强调以土地公有性质不动摇、农民利益不受损、耕地和生态红线不突破、发挥市场配置资源的决定性作用不改变等为底线，以数字化、信息化和智能化为抓手，全面推进粮食安全、农民增收与城乡融合发展7-8。（3）宅基地制度改革。在新时期宅基地制度改革中如何探索有效的“三权分置”体系得到普遍关注。在所有权方面，研究认为应从制度建设入手，把握系统思维并立足于当地实际，进一步提高农村集体经济组织的所有权行使能力9。关于资格权属性方面的研究存在较大争议，有学者提出宅基地资格权不仅仅是普通单一性权利，而是集居住权和用益物权为一体的复合性权利10，由此可见，实践层面资格权的认定与行使需要综合考虑作为居住的社会属性和作为财产的经济属性，根据不同地区发展实际，探究符合生产生活需求的最优表现形 式11。研究强调适度放活使用权，通过规范与盘活集体所有权与农户使用权、编制“权利责任负面”清单等制度体系，实现农村闲置宅基地有效利用的目的12-13。从整体来看，有学者基于案例分析，发现通过“确权赋能活化保障”系列改革最终实现了当地农民增收、共同富裕的目的14。同时，宅基地改革受制度变迁的强制性、产权治理结构的差异性和环境适配的不稳定性等因素影响，存在预期收益不足、绩效损失的潜在风险，下一步应从加强规划引领、健全交易体系及改善产权治理结构等方面着手，因地制宜推进改革15-16。（4）农村集体产权制度改革。农村集体产权制度改革带来的经济效应与社会治理效应受到关注。首先，农村集体产权制度改革通过物质资本、人力资本和技术进步三条路径实现了农村集体经济的发 展17。但由于农村集体组织产权主体的分散性、农民身份的封闭性等弊端并没有随着实践发展得到根本性改变，集体经济的进一步发展实际受限18。有表1 2022年土地管理领域国内外研究文献分布情况Tab.1 Domestic and international literature on land management in 2022国内/国外研究主题文献篇数/篇所占比重/%国内土地管理制度全民所有自然资源资产所有权委托代理33.45 农村土地制度改革发展史55.75 宅基地制度改革89.20 农村集体产权制度改革66.90 土地要素市场化配置政策55.75 土地管理法律集体土地所有权行使主体33.45 土地经营权性质解释44.60 土地征收制度的法律规定44.60 土地管理实践耕地保护与粮食安全78.05 土地供应政策与房地产市场管理22.30 现代城市空间的立体化开发33.45 土地督察方式22.30 国外土地管理制度与法律政策土地正式制度与非正式制度的协同78.05 土地市场与政府的互动机制78.05 农地产权制度保障55.75 土地管理实践多主体参与的农用地治理44.60 城市住房市场管理44.60 土地生态保护制度89.20 合计87100.00115朱道林等：2022年土地科学研究重点进展评述及2023年展望土地管理分报告 研究提出，下一步应注重不同地区差异，强化多主体的联合协作以及构建完善的政策支持体系等多种举措并行，持续深化农村产权制度改革19-20。与此同时，对于社会治理效应的影响也引发了学者的关注，研究发现以股份合作制为主要表现形式的农民集体产权制度改革对于村庄公共物品的自给能力和村庄民主化治理效应具有显著的提升作用21-22。（5）土地要素市场化配置。伴随着集体与国有土地市场的“同地不同权不同价”二元分割局面愈演愈烈，亟需深化土地要素市场化配置改革，在制度设计、空间规划等方面破题23。在制度设计上，有学者提出未来须从“产权安排、管理体制、配套制度”创新，严格明确政府与市场边界，以“有效市场+有为政府”的价值取向最终实现城乡融合发展24-25。在国土空间规划与市场化配置的互动关系问题上，研究发现二者以“区域要素”之间的互联互通更好的实现了“有为规划”和“有效市场”的重要作用，同时针对“刚性管控”过硬、市场配置失灵和规划体系供需失衡等一系列问题，提出以“权责法”管理制度为基础、以“刚性底线+弹性空间”、“规制调控+规范引导”和“规划均衡+市场决定”等治理机制为协同的治理路径，最终实现规划与市场的有效融合26-27。1.1.2 土地管理法律（1）集体土地所有权行使主体。民法典 第262条“农村集体经济组织代表集体行使土地所有权”的规定并没有解决农民集体与农村集体经济组织之间关系的争议。依旧存在“同一体说”、“投资关系说”、“授权经营说”、“法定信托关系说”、“代表行使关系说”以及“二元论说”的理论争辩28。“同一体说”认为农村集体经济组织根本上是农民集体法人化的结果，二者实质上属于同一主体29。最新出现的“二元论说”站在更加精细化的角度，基于集体资源性资产的异质论和集体经营、非经营性资产的替代论阐释农民集体与农村集体经济组织之间的关系，异质论中农民集体经济组织为农民集体所有权主体的代表行使主体，替代论中农村集体经济组织替代农民集体成为所有权主体30。（2）农地经营权性质。农地经营权性质的“债权一元论”、“物权一元论”和“物债二元论”纷争依旧是学界关注的焦点问题。“债权一元论”基于法文义、法体系、法目的三个方面的通盘思考，认为将其定性为债权可以在设立模式、规则构造及融资担保效应方面形成体系优势31。“物权一元论”则认为债权理论无法解释在租赁、入股、抵押情形下准确划分债权人、债务人的问题，认为应保持土地经营权在概念和性质上的完整统一性，将其续造为一类用益物权解释32。“物债二元论”针对 民法典 中的规定进行区分，基于土地承包经营权上产生的土地经营权宜以5年为界物债两分，而以所有权为基、以其他方式承包的经营权应以登记为界物债两分，并对实际登记情况与流转年限的冲突竞合问题做出了进一步说明解释33。还有学者突破权利性质界定的限制，以“土地经营权担保物权”表征统一建立在承包地之上的各种权利类型，进而实现现行法律框架内土地经营权的担保规则的 续造34。（3）土地征收制度的法律规定。关于土地征收的法律保护规定在事前、事中、事后的各个阶段均有所涉及。在土地征收前置程序中，研究强调应完善我国土地征收法律中的公众参与机制，在土地征收的初次决策前充分听取公众意见并加强专家论证35，还有学者通过司法解释说明将协商购买纳入到征地先行程序中具有宪法基础，此举可以在程序上与实体上的双重面向来规