2022年土地科学研究重点...3年展望——土地经济分报告_张清勇.pdf

第37卷 第2期2023年2月Vol.37 No.2Feb.,2023中 国 土 地 科 学China Land Science2022年，国内外学者针对土地经济问题展开了大量研究，取得了不少进展。本文采用文献回顾法，基于中国知网、万方、Scopus、Elsevier等数据库，梳理并比较了2022年国内外土地经济领域的研究进展和研究重点，展望2023年土地经济研究的科技需求、重点问题和重点关注方向。在选择文献时，以“土地利用”（land use/utilization）、“土地价格”（land price）、“土地市场”（land market）、“土地流转”（land transfer）、“土地制度”（land institutions/system/regimes）、“土地所有权”（land ownership）、“土地征收/征用”（land expropriation/requisition）、“土地改革”（land reform）、“土地确权”（land certification）、“土地登记”（land registration）等作为关键词进行检索。共筛选获得 90篇文献，其中中文文献60篇，主要发表于 中国土地科学经济研究管理世界经济学（季刊）中国农村经济 等刊物；外文文献30篇，主要发表于Land Economics、Journal of Development Economics、Journal of Political Economy等期刊。遴选文献分布情况见表1。1 2022年国内外重点问题研究进展1.1 国内重点领域研究进展2022年，国内土地经济研究在广度上涵盖土地市场的土地价格、土地供给与需求、土地市场化进程、城市土地经营、土地财政、农地流转和规模经营等重要话题，以及土地制度的土地产权制度、土地征收制度、土地制度演变、宅基地制度改革、土地收益分配制度、自然资源资产产权制度改革等关键方面，并在政府行为对土地市场的影响、土地制度演变与宅基地制度改革等几个重要研究领域进行了深入的分析。1.1.1 土地市场（1）土地价格。研究主要关注影响地价的因素。收稿日期：2022-12-15；修稿日期：2023-01-30基金项目：国家自然科学基金面上项目（72074216）；教育部人文社科研究一般项目（20YJA630092，21YJA630014）；中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金）项目（19XNQ012）；中国国土勘测规划院项目“土地学科进展和土地科学前沿问题研究”（2022年）。第一作者：张清勇（1980-），男，福建金门人，副教授。主要研究方向为土地经济。E-mail:通讯作者：丰雷（1972-），男，山东聊城人，教授。主要研究方向为不动产经济。E-mail:doi:10.11994/zgtdkx.20230206.1452042022 年土地科学研究重点进展评述及 2023 年展望土地经济分报告张清勇1，曾虹云1，郑慧敏1，吴欣怡1，仲济香2，丰 雷3（1.中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872；2.中国国土勘测规划院，北京 100035；3.中国人民大学公共管理学院，北京 100872）摘要：研究目的：梳理并比较2022年国内外土地经济领域的研究进展和研究重点，展望未来研究方向。研究方法：文献分析法。研究结果：2022年，国内研究集中于地价波动及其影响、城市土地供给、全国土地统一大市场、土地财政、三权分置、土地承包权退出、征地的公共利益边界、宅基地盘活等问题；国外研究重点关注地价影响因素、土地市场主体行为、土地市场化制约因素、正式制度与非正式制度的互动、征地过程中的收益分配、土地改革的分配效应等。研究结论：土地经济研究的深度和广度得到了拓展，土地经济研究需要进一步结合中国国情，紧扣形势变化和国家需求，着力探索理论创新、实证突破和政策设计，更好地为新时代土地制度改革服务。2023年 中国土地科学 将重点关注土地经济基础理论探索、新形势下的土地市场动态、土地要素市场化改革机制设计、全国性建设用地指标和补充耕地指标跨区域交易机制、土地制度改革配套政策、重要改革试点的跟踪与评价等。关键词：土地经济；土地市场；土地制度；评述中图分类号：F301 文献标志码：A 文章编号：1001-8158（2023）02-0124-11125张清勇等：2022年土地科学研究重点进展评述及2023年展望土地经济分报告城市地价方面，工业用地价格受价格管制政策影响，可能导致地价上涨从而增加企业购地总价，挤出企业研发投入1；住宅用地价格并未随着地方政府在“稳地价”调控压力下的供应规模扩大而降低2；官员为了换取退休后在企业董事会的高薪任命，低价卖地，拿地企业获得平均高达19.4%的折扣3。农地价格方面，县域耕地价格整体上呈现出东高西低态势，且集聚特征、耕地质量、经济环境都对地价有显著影响4；政府主导流转等直接干预手段和构建流转交易平台、提供补贴等间接干预手段将提高农地经营权的流转价格5。（2）土地供给与需求。当前研究侧重于土地供给。从供给总量上看，无论是东中西部还是一二三四线城市，地方政府为增加售地收入，更倾向于扩大供地而非“饥饿供地”6。从供给结构上看，我国工业和商住用地基本实现了以招拍挂出让为主；住宅用地空间协调程度较低，人口流入地区的新增住宅用地供应相对不足7；而统一的建设用地市场可以提高土地交易效率，并大幅增加建设用地供给8。从供给结果上看，我国土地供给结构加剧了工业产能过剩，其引发的房价高涨与技术创新偏向进一步加剧了工业产能过剩9。（3）土地市场化进程。从土地市场化的影响看，土地市场化改革可以通过缩短土地开发周期、放松容积率限制以及筛选出优秀企业作为土地买家等途径提高土地利用效率10，还对城乡融合有直接且显著的促进影响11。从推进土地市场化的路径看，加快建设土地大市场是建设全国统一大市场的重要内容，需全面落实 民法典 平等保护产权的精神，赋予集体土地与国有土地同等权能，加快推进土地市场化配置12。（4）城市土地经营。各种城市土地经营策略的经济与非经济影响长期受到学术界的关注。差别化、策略性以地引资可以通过产业结构升级、减少环境污染和促进产业集聚推动城市创新13。建设用地指标跨省调剂有利于调出和调入省份的人均GDP增长，且对调出省的提振作用更加明显14。更多研究关注经营策略影响的两面性。设立开发区是地方政府扩大工业用地出让面积的重要诱因，但降低了土地出让的市场化程度15；工业用地错配可提升经济发展成果的共享水平，但同时会阻碍发展动能转换、降低发展效率，抑制经济发展质量提升16。此外，许多学者关注影响城市土地经营策略的因素。新调任的省级领导会吸引其原来任职省份的企业来购买工业用地、加大工业投资17，“营改增”后营业税收入的下降降低了地方政府出让商服用地的激励18，而“耕地红线”政策显著抑制了建设用地出让规模19。（5）土地财政。不少研究关注土地财政的负面影响和可持续问题。土地财政是城镇化和经济转轨过程综合作用的结果，为经济快速增长提供了巨量资金和强大推动力，但也阻碍了资源配置效率的进一步提升20。而地方政府对土地财政的长期依赖也导致融资约束加剧与制度保障恶化、放大了制造企业的创新风险21。还有研究量化了基于城市土地使用权的融资和支出活动之间的自我强化循环规模22。从影响土地财政的因素看，中央政府的土地约谈对土地财政绝对规模没有影响，对相对增速具有显著抑制作用，但效力仅能维持两年23。（6）农地流转和规模经营。从农地流转的效果看，农地流转有利于农村家庭增加储蓄并建立投资养老计划，农地转出主要通过弱化传统养老保障和促进非农经营活动参与产生积极影响，而农地转入主要通表1 2022年土地经济领域国内外研究文献分布情况Tab.1 Domestic and international literature on land economy in 2022国内/国外 研究主题文献篇数/篇所占比重/%国内土地市场土地价格55.6土地供给和需求44.4土地市场化进程33.3城市土地经营77.8土地财政44.4农地流转与规模经营55.6土地制度土地产权制度910.0土地征收制度66.7土地制度演变55.6宅基地制度改革66.7土地收益分配制度22.2自然资源产权制度改革44.4国外土地市场土地价格33.3土地市场33.3土地市场参与主体行为33.3土地制度土地产权制度910.0土地征收制度55.6土地制度改革77.8合计90100.0 中国土地科学 2023年2月 第2期126过缓解信贷约束和提升农业经营抗风险能力发挥作用24；土地跨村流转对适度规模经营农户的水稻全要素生产率和土地生产率增长的促进效果最大25。从影响农地流转的因素看，农户生产率提高、非农就业机会增多和农业补贴向经营者倾斜，对土地跨村流转有正向作用26。农地适度规模经营的影响和实现方式也是研究的热点之一。实现农地适度规模经营是破解粮食生产资本约束、成本约束和生态约束的重要手段27，而农产品网络销售可以增加销售收入、减少销售过程的交易成本、促进农产品质量标准化，促使新型农业经营主体扩大农地经营规模28。1.1.2 土地制度（1）土地产权制度。土地承包权的退出路径备受关注。进城农民难以均等分享市民待遇，住房成本高导致融入城市成本过高，加上非农就业能力不足、土地退出的经济补偿不尽合理，限制了土地承包权退出的实践进程29。学者建议满足进城农民“市民化”需求后，逐步推进退出承包地以实现“非农民化”，并向下乡市民和其他要素贡献者开放成员资格，逐步分离产权和身份的绝对绑定关系，实现集体经济组织现代化转型30-31。“三权分置”仍是研究的热点。“三权分置”形成的集体所有、农户承包、经营主体经营的制度架构，是农村基本经营制度的又一次制度创新，奠定了实现农业农村现代化和乡村振兴的土地制度基 础32。在集体所有制下，可以通过“三权分置”的权能调整，建立具有强激励效果的农村土地制度33。从“三权分置”效果看，工商资本下乡改变了农户的耕地转出对象，提升了转出租金和非农收入，从而促进了农户尤其是低收入农户增收，缩小了农户总体和村庄内部的收入差距34。土地确权的效果同样受到学者关注。土地确权对承包地投资具有多重效应，在确权的预期和启动阶段，土地调整或权属界定争议导致地权不稳定、抑制了承包地投资，而确权落地后承包权稳定性提高，促使农户增加对承包地的投资35。土地确权可以稳定流转关系，降低交易成本，从而使转出土地的农户增多、流转面积增加，但土地确权与土地规模化经营的关系仍待验证36。也有研究指出，新一轮土地确权对农村土地租金、土地流转面积、新增农业机械投资和土地整治等不存在显著影响37。(2)土地征收制度。总体来看，20042017年我国征地规模先波动增长后迅速下降，省均规模西部最小、中部最大；征地重心总体向西南方向移动，山东、河南、安徽、江苏是征地的集中区域38。在对于征地制度原则性问题的讨论中，如何在具体实践中厘清“公共利益”边界被反复提及。现有法律制度对成片开发约束不足，而公共利益界定模糊、非公共利益干预以及地方政府重经济轻社会等因素可能导致公共产品供给质量降低，因此应从内容、过程、结果三个维度控制风险39。比如，建议引入强制缔约制度来强化公益性征地的公权属性，并允许国家购买入市的集体经营性建设用地，以使征收权退出非公共利益领 域40；征收补偿协议应设计体系化的加成补偿机制，补偿协议采用“行政定价+加成补偿”模式，房屋征收补偿协议采用“市场价+加成补偿”模式41；协商购买具有宪法基础且能够保障土地所有者的基本权利，应将其添加为征地的强制先行程序42。此外，应完善公众参与机制，将协商方式扩展应用到成片土地征收中的补偿安置决策，并在社会稳定风险评估中建立明确的公众参与制度43。(3)土地制度演变。许多学者从宏观和历史的视角研究我国土地制度演变，做出了一系列重要判断：中共十八大以来，我国通过农村土地产权制度、承包经营制度、征地制度、集体经营性建设用地入市制度、宅基地使用