《马德里议定书》的背景、发展与启示_马金铎.pdf

第 35 卷第 1 期 极地研究 Vol.35,No.1 2023 年 3 月 CHINESE JOURNAL OF POLAR RESEARCH March 2023 收稿日期 2021 年 10 月收到来稿,2022 年 4 月收到修改稿 基金项目 国家海洋局极地考察办公室项目(1031-23320085)资助 作者简介 马金铎,女,1999 年生。硕士研究生,主要从事国际海洋法与极地法律研究。E-mail:mjd_ 马德里议定书的背景、发展与启示 马金铎(中国政法大学国际法学院,北京 100088)摘要 马德里议定书的出台背景、谈判过程与晚近发展反映了环境保护目标在南极国际治理中从无到有,从边缘到中心的地位变化。从南极矿产资源活动管理公约到马德里议定书,南极条约协商国在南极治理中的核心理念从资源利用转移至环境保护。历经六年具有“非正式外交”和“个人外交”特色的谈判,南极矿产资源活动管理公约于 1988 年通过,但其因受到联合国质疑、环保组织及南极条约非协商国的多方反对等因素而无法生效。1991 年,禁止南极矿产资源活动并建立了南极环境保护制度的马德里议定书通过,标志着南极条约体系中环境保护目标的确立。2005 年马德里议定书附件六通过,其为南极环境保护制度设立了责任义务,大大提升了各国进行南极科学考察活动的门槛,但至今仍未生效。当下,环境保护已经成为了南极国际治理的关键目标之一,也是其核心议题与博弈工具。作为南极条约协商国与科考大国,我国应尽快出台南极环境保护专门立法以落实条约义务,并立足科学考察优势,利用协商国地位和权利积极争取南极事务话语权,以增强我国在南极的实质性存在,维护我国南极权益并推动南极环境保护法律制度的完善。关键词 马德里议定书 南极矿产资源活动管理公约 南极环境保护 doi:10.13679/j.jdyj.20210088 0 引言 1991 年 10 月 14 日在西班牙马德里举行的第11 届南极条约特别协商会议上,订立了关于环境保护的议定书,后被简称为马德里议定书,该议定书因为“将南极指定为自然保护区,仅用于和平与科学”而闻名于世。马德里议定书的诞生过程颇为波折。1959 年南极条约通过“冻结”主权主张的规定搁置了国际社会对南极领土主权问题的争议,并确立了南极和平利用和科学研究的目标,创造了由南极条约协商国在协商会议上以“协商一致”方式进行表决的决策机制,为国际社会就其他南极议题的商讨及相关法律文件的达成奠定了基础。对 于在脆弱的南极生态环境中开展任何活动都要面临的环境保护问题,以及和各国经济利益息息相关的矿产资源勘探开发问题,南极条约均未予提及。在此后的三十余年中,环境保护和矿产资源问题逐渐成为最热门的南极议题,而两者间固有的矛盾、各国在南极条约协商会议中的不同身份、环保组织的积极运动等因素,导致各国在此问题上出现了多样复杂的利益诉求,也使得马德里议定书 的诞生与生效充满波折。在 马德里议定书的出台与发展过程中,环境保护在南极治理中的地位和价值也逐步提高。从南极条约中的规制缺位,到作为马德里议定书及附件的核心议题,再到提高南极科学考察的活动要求,“环境保护”如何在南极国际治理中逐渐占据了核心地位,该过程中各国经历了怎样的 96 极地研究 第 35 卷 利益博弈,我国又该如何围绕环境保护进一步参与南极治理。本文将通过对马德里议定书诞生背景、谈判过程和晚近发展的梳理和分析,探析以上问题的答案。1 马德里议定书的出台背景 1959 年南极条约第 4 条规定了主权冻结原则,力求维持条约生效前的主权声索状态,即对于条约生效前已经存在的南极主权主张,条约不得被解释为缔约国放弃或缩小此种主张或其依据;在条约有效期间,禁止主权主张的扩大或新主权主张及其依据的提出。该条款被认为是南极法律制度的基石,通过规定“冻结”主权主张搁置了各协商国间的重大政治分歧,但其对矿产资源问题只字未提。这是因为南极矿产资源开发问题直接关涉领土主权问题,因此在条约谈判期间,澳大利亚等主权声索国极力避免讨论矿产资源问题142。此外,由于当时资源短缺并不严重,且各国技术水平有限,因此南极矿产资源开发的经济价值并未引起各国的强烈兴趣2。20 世纪 70 年代中期,各国对南极事务的关注从单纯的科学研究转向寻找矿产资源开发的可能3。随着矿产资源活动日益增多,南极条约已不足以做出有效应对,一个处理矿产资源问题的新条约亟待达成。1.1 南极矿产资源活动管理公约的通过 1.1.1 南极矿产资源制度的筹备阶段 对南极矿产资源开发问题的非正式讨论出现在 1970 年第 6 届南极条约协商会议上,1972 年第7 届南极条约协商会议对该问题进行了正式讨论并形成建议4。各协商国在建议中一致同意矿产资源开发可能导致环境问题,且各国应对环境保护和资源的合理使用承担责任。1975 年第 8 届南极条约协商会议中各国确定在此问题上采取“克制而适时寻求一致解决方案”的路径5。两年后的第 9 届协商会议上,各协商国达成了若干原则,设立了专家小组,并一致同意将敦促其国民及其他国家暂停一切南极矿产资源勘探和开发活动,直至通过相关法律制度6。1979 年,专家小组针对矿产勘探开发相关科学项目对环境的影响、防护和重建、南极海洋环境石油污染等问题出具 了报告7。同年的第 10 届南极条约协商会议上,协商国首次确认了建立南极矿产资源制度的必要性,并考虑到专家小组报告,认为这一制度的具体内容应包括评估矿产资源活动对南极环境的影响,决定该资源开发活动能否被接受;对于可以开展的活动,还应对活动的生态、技术、政治、法律和经济问题进行管理8。1981 年第 11 届南极条约协商会议上,各国以1975年第8届南极条约协商会议达成的既定原则为基础,在第-1 号决议中进一步确定了五项基本原则。第一,各协商国应在处理南极矿产资源问题上持续发挥积极和负责的作用;第二,必须整体维护南极条约;第三,应将保护独特的南极环境及依附于其的生态系统作为基本考虑;第四,协商国在处理南极矿产资源问题时,不应损害全人类在南极的利益;第五,此制度不得影响南极条约第 4 条,其应确保第 4 条所载之原则在南极条约地区的适用有所保障。决议同时强调,矿产资源制度不应损害南极主权声索国和非声索国的法律立场9。这份决议首次将南极矿产资源制度的建立作为“紧急事项”,标志着这一制度筹备阶段的完结和正式谈判阶段的开始,其中确定的五项原则也构成了后续谈判的基础。1.1.2 南极矿产资源活动管理公约的谈判 1981 年第-1 号决议中,各国同意应召开南极条约特别协商会议以确定南极矿产资源制度的谈判议程表,并决定此类制度是否应以条约形式呈现。1982 年 6 月 14 日,第 4 次南极条约特别协商会议于新西兰惠灵顿召开。此次特别协商会议专门讨论南极矿产资源制度,会议持续了六年,其间陆续召开了十二期会议。1.谈判的特点 谈判具有“非正式外交”和“个人外交”的特点,这直接推动了诸多棘手问题的解决。从19821988 年,除第 1 次及第 12 次会议外,其余会议均为非正式性质。在会议之外的茶歇、午餐、晚餐及招待会上,与会成员可以充分交换意见,会议主席甚至因此专门调整过茶歇的时间。这种“走廊外交”既可以弱化会议上的紧张氛围,又有助于继续深入讨论会议中的建设性意见,在整个谈判过程中发挥了重要作用10898。同样发挥着至关重要作用的是会议主席、新西兰大使克里斯托 第 1 期 马金铎:马德里议定书的背景、发展与启示 97 弗毕比(Christopher Beeby),他与各国代表团团长进行了一系列持续的个人磋商。这些高级外交官因此被称为“毕比咨询小组”,他们在与主席的接触中重点沟通本国政府对各项谈判议题的态度,并力求在争议问题上达成妥协。这些通过个人外交建立的良好关系和相互信任对于在多边对话中达成共识至关重要10898-899。毕比主席在会议讨论和各国观点的基础上于 1983 年起草了第一版草案,再结合各国代表在私人对话或文件中的意见,陆续于 1984 年、1986 年、1987 年和 1988年修订了草案,1988 年 4 月的第六版“毕比草案”11包含了 63 条条文,构成了南极矿产资源活动管理公约(以下简称矿产公约)的蓝本。2.谈判协调的问题 南极矿产资源制度谈判主要协调三个问题,即协商国内部主权声索国和非声索国间的利益协调,协商国与非协商国乃至国际社会间的利益协调,以及环境保护和矿产资源开发间的协调151。南极主权声索国和非声索国间的利益冲突自始存在。从 1972 年惠灵顿会议到 1988 年公约通过,各协商国始终强调南极应仅被用于和平目的,且矿产资源开发问题不得引发国际纷争,但矿产资源开发问题与主权问题存在固有的密切关联,这意味着一旦矿产资源开发被允许,国际争端将很难避免,而不当的矿产资源制度甚至可能毁坏整个南极条约体系12248。由于矿产资源所在位置的固定性和其不可再生性,一国管理下的矿产资源勘探开发活动很可能成为该国有效控制资源所在地的有力证据,并进而支持该国的主权主张。因此,在条约谈判阶段,南极主权声索国和非声索国就几乎自觉形成了两个阵营。主权声索国主张,在其主张区域中进行的矿产资源开发必须处于其完全管控之下,而非声索国则主张其国民应可以自由进入南极寻找和开发矿产资源,任何其他国家没有权力对此类活动进行管控13。最终矿产公约搁置了主权问题,也没有对管辖权做出专门规定。依据 矿产公约 第 21、48 条,一切南极矿产资源活动由其设立的各机构管理,缔约国只在其权限内采取保证遵守该公约的适当措施,并对其所担保的经营者进行管辖。矿产公约第 9 条关于主权问题的规定与南极条约第 4 条高度一致,其规定公约下的任何活动都不应构成主张、支持或否定对南极条约地区领土主权要求的根据,或创立对南极条约地区的任何主权权利。南极条约协商国相对于非协商国以及其他国家而言,在矿产资源制度谈判中有着独特的国家利益追求。首先,协商国希望矿产资源制度可以进一步巩固南极条约体系,包括南极非军事化、无核化、科研自由和和平目的等规定,以维护协商国在这一体系中,乃至在其他国际事务中的特殊地位和权利。其次,工业化程度更高的协商国意图保留南极矿产开发的经济机遇,希望本国法人可以平等地获得南极矿产资源开发的机会。最后,协商国和绿色和平等非政府间国际组织也强调在矿产资源开发的同时,注重对脆弱的南极生态系统的保护10894-895。在处理矿产资源开发和环境保护的矛盾上,矿产公约 将保护南极环境和依附于其的生态系统以及重视南极对全球环境的意义和影响列入公约的原则。依据矿产公约第 4 条,在活动对南极环境的影响评估做出之前,以及以此评估结果为基础的相关判定做出前,不得进行南极矿产资源活动。判定标准包括活动不得对空气、水质造成重大不良影响,不得对大气、陆地或海洋环境造成重大改变,不得对全球或地区气候造成重大不良影响等。同时,矿产公约第 13 条禁止在特别保护区及特别科学兴趣区内从事矿产资源活动。矿产公约第 22 条设立了南极矿产资源总委员会,规定委员会在审议结束后可以协商一致的方式决定是否指定可能的勘探和开发区域,这也是环境保护相关决策程序中最为关键的问题。矿产公约的谈判受到了联合国的质疑。19851990 年,联合国大会连续在六届大会决议中讨论了南极矿产资源制度问题。联合国大会多次要求协商国邀请秘书长或其代表参加南极矿产资源制度谈判,但没有得到回应。大会还始终认为此类矿产制度只有在国际社会所有成员均充分参与的情况下谈判订立才能造福人类,并呼吁协商国暂停矿产制度的谈判。矿产公约的部分规定也遭到了环境保护组织的激烈批评,如公约的责任制度规定,经营者应对其活动对南极环境或生态系统造成的损害负严格责任,此处的“损害”98 极地研究 第 35 卷 指造成的有害影响超过可以忽视的程度或超过依公约评估判定为可以接受的程度。环保组织认为这一规定具有潜在的危险,即如果管理委员会已判定某一活动不会产生上述损害,但这一判定错误时,无论损害多么严重,经营者也无需对此承担责任14。南极洲和南大洋联盟、新