《环境保护法》实施现状及其法典化“升级”_吕忠梅.pdf

中国人口 资源与环境 2023 年 第33 卷 第1 期CHINA POPULATION，RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol.33 No.1 2023环境保护法 实施现状及其法典化“升级”吕忠梅1，田时雨2，王玲玲3（1.中国法学会，北京 100081；2.清华大学法学院，北京 100084；3.中国政法大学民商经济法学院 北京 100088）摘要 在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程之际，对 环境保护法 实施现状进行系统评估具有重大意义。2014年修订 环境保护法，确立其在生态环境保护领域立法中的综合法地位，宣示立法目的和基本原则，构建统一监管体制和多元共治机制，强化环境执法司法手段，在总结三十多年环境保护法治建设实践基础上体现了“美丽中国”建设新要求。八年来 环境保护法 整体实施成效显著，为生态文明建设和生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化奠定了良好法治基础。在生态文明建设向纵深推进过程中，环境保护法 立法目的得到有效贯彻，生态环境统一监管体制基本建立，公众参与生态环境治理取得积极成效，以 环境保护法 为龙头的生态环境保护法律体系日趋完善；以多措并举的生态环境执法机制为基础，行政执法措施收效明显，执法改革不断探索创新，环境保护法 主要制度得到良好执行；随着环境司法专门化专业化体系基本建成，环境公益诉讼制度推进顺利，传统诉讼制度有效发挥生态环境保护功能，环境保护法 司法适用取得突破性进展。然而施行至今，面对新时代生态文明法治建设的新任务新要求，环境保护法 存在立法理念、立法思路、法律制度相对滞后，不能完全适应建设“人与自然和谐共生的现代化”新目标等问题，迫切需要通过编纂环境法典方式加以完善，促进其实现从环境保护综合法到环境法典总则的“升级”，为“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”提供“良法”保障。关键词 环境保护法 实施评估；环境法律体系；生态环境执法；生态环境司法；环境法典编纂中图分类号 D912.6 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）01-0001-14 DOI：10.12062/cpre20221102习近平在党的二十大报告中着眼于到本世纪中叶把中国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标，提高了生态文明建设在建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴历史愿景中的战略地位，擘画了建设“人与自然和谐共生的现代化”的新蓝图。党的十八大以来，在习近平亲自谋划和推动下，用最严格制度最严密法治保护生态环境取得显著成效。这十年，以 中华人民共和国环境保护法（以下简称 环境保护法）修订为标志，生态环境法律体系得到重构，生态环境制度体系得到重整，生态环境执法司法得到重塑，生态环境法治保障和促进环境治理体系现代化的能力得到极大提升，为中国生态环境保护工作发生历史性、转折性、全局性变化作出了巨大贡献。在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，需要在认真评估 环境保护法 实施成效的基础上，总结经验、查找不足，形成对生态环境法治建设的规律性认识，进一步加强科学立法、民主立法、依法立法，通过统筹立改废释纂，完善生态环境法律体系，为“以中国式现代化推进中华民族伟大复兴”提供“良法”保障。1 环境保护法 评估的缘起党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，明确指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”1。2014年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过新修订的 环境保护法，该法贯彻落实党中央关于推进生态文明体制改革的战略部署，在总结中国30多年环境保护法治建设实践基础上，对1989年正式颁布的 环境保护法 进行了全面修改。此次修法，体现了中国进入新时代的新要求，呈现出许多突出特点：一是确立 环境保护法 在生态环境保护领域立法中的综合法地位，为完善中国特色社会主义生态环境保护法律体系提供更为明确的法律依据；二是宣示“保护和改善环境，防治污染和其他收稿日期：2022-11-10 修回日期：2022-11-25作者简介：吕忠梅，博士，教授，主要研究方向为环境与资源保护法学、经济法学。E-mail：。吕忠梅，田时雨，王玲玲.环境保护法 实施现状及其法典化“升级”J.中国人口 资源与环境，2023，33（1）：1-14.LYU Zhongmei，TIAN Shiyu，WANG Lingling.Implementation status of the Environmental Protection Law and its upgrade by codification J.China population，resources and environment，2023，33（1）：1-14.1中国人口 资源与环境 2023 年 第 1 期公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”立法目的，明确“经济社会发展与环境保护相协调”的基本原则，为构建“人与自然生命共同体”规则设定价值目标和判断标准；三是明确生态环境保护统一监管体制，构建政府主导、企业主体、公众参与的多元共治机制，形成“督企与督政”“要素与空间”“城市与农村”一体监管的“大环保”格局，为促进和保障生态文明体制改革，完善现代环境治理体系奠定法律基础；四是规定地方政府生态环境保护责任、生态红线、按日连续处罚、限产停产整治、查封扣押、行政拘留等措施，强化生态环境监管刚性约束，为实现“山水林田湖草沙统筹治理”提供法律手段；五是强化环境法律责任，建立环境公益诉讼制度，为“用最严格制度最严密法治保护生态环境”提供执法司法条件。这部被誉为“长出了牙齿”的法律，自2015年1月1日开始实施，至今业已八年。2021年，习近平在中央全面依法治国工作会议上指出“要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”2。2021年全国人大常委会立法工作计划明确提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”3；2022年，全国人民代表大会常务委员会工作报告 要求“在条件成熟的立法领域，继续开展法典编纂工作”4，表明环境法典编纂研究已经进入国家立法视野。通过对现行法律实施情况进行评估，发现立法存在的问题，是法典编纂研究的基础性工作，而 环境保护法 在生态环境立法领域的综合法地位，使之必将成为环境法典编纂的基础性法源，对该法实施情况进行评估，是环境法典编纂研究不可或缺的“必修课”。为此，在中国法学会环境资源法学研究会组织的“中国环境法典编纂研究”大型项目下组成专门课题组，通过对环境保护领域专业人士和社会公众发放调查问卷，汇总整理全国人大常委会公报、最高人民法院公报、最高人民检察院公报、生态环境状况公报、中国环境统计年鉴等发布的相关数据，收集中国法院网、中国裁判文书网、12309中国检察网、北大法宝网上的相关司法文件和裁判文书，查阅 中国环境资源审判 中国环境司法发展报告 等专业报告，从立法、执法、司法等不同角度对 环境保护法 实施情况进行了综合评估。本次问卷调查分为社会公众与专业人士两种类型，其中：社会公众问卷调查系课题组通过“企鹅有调”对中国手机网民发放，共收集了3 235个样本数据，样本性别结构为男性42.94%、女性57.06%，年龄结构为30岁以下49.86%、30 60岁49.61%、61岁以上0.52%，职业分布结构为学生 8.9%、政府机关公务员 5.1%、企业管理者10.17%、普通员工 18.85%、专业人员（医生、律师等）8.87%、普通工人13.42%、商业服务业职工8.07%、个体经营者8.75%、自由职业者11%、农林牧渔劳动者3.9%、退休1.7%、无业0.83%，城市级别结构从一线城市到五线城市的 比 例 分 别 为 16.69%、32.95%、15.92%、16.29%和18.15%；专业人士问卷调查通过课题组对相关专业人士发放，共收集了 2 809 个样本数据，样本性别结构为男性43.65%、女性56.35%，年龄结构为30岁以下56.71%、31 45岁26.84%、46 60岁14.95%、61岁以上1.5%，职业分布结构为生态环境部门及其执法机构工作人员8.58%、住建城市管理和综合执法及自然资源等管理部门工作人员3.10%、公安机关执法人员1.39%、法官检察官13.17%、律师13.52%、生态环保社会组织人员3.20%、其他57%，城市级别结构从一线城市到五线城市的比例分别为15.66%、44.29%、16.59%、10.86%和12.60%。该论文所使用的调查结果除有专门说明外，均来自两种问卷的数据分析。评估情况表明：以 环境保护法 为龙头的生态环保法律体系日趋完善、主要制度基本落实、法律实施成效明显，用法治手段和法治方法推进生态文明建设的观念形成社会共识，保障和促进“美丽中国”建设迈出重大步伐的功能明显发挥。但也暴露出立法理念、立法思路、法律制度相对滞后，不能完全适应建设“人与自然和谐共生的现代化”新目标新要求等种种问题，跟满足人民群众对美好生活环境新向往还存在相当距离，迫切需要通过编纂环境法典的方式加以完善。2 环境保护法 整体实施成效显著环境保护法 实施后，立法机关结合贯彻落实 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 关于加快推进生态文明建设的意见 生态文明体制改革总体方案 等生态文明体制改革部署，加快补短板、强弱项步伐，完善生态环境领域立法。及时制定修订 大气污染防治法 水污染防治法 噪声污染防治法 森林法 湿地保护法 长江保护法 生物安全法 等25部法律，生态环境领域立法达到30余部，初步形成了覆盖全面、务实管用、严格严厉的中国特色社会主义生态环境保护法律体系，为“污染防治攻坚战”取得阶段性胜利、绿色发展转型、生态环境质量改善提供了法律保障。人民群众和专业人士均对 环境保护法 的实施效果表示高度认同（图1）。2.1立法目的在生态文明建设中得到贯彻环境保护法 第1条将“保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”作为立法目的，实现了环境保护立法理念的生态文明转型。同时，第4条、第5条规定“协调发展、保护优先、预防为主、综合治理、公众参与、损害担责”的基本2吕忠梅，等：环境保护法 实施现状及其法典化“升级”原则，确立了价值判断标准。国务院及其有关部门、地方人大和政府履职尽责，通过法治实践将 环境保护法 的立法目的转化成为人民可见、可感、可得的现实。2.1.1促进经济社会可持续发展的立法目的得到有力贯彻为贯彻落实 环境保护法 相关内容，中央和国家机关有关部门不断完善环境保护领域法律法规及配套政策，有力推动法律制度措施落到实处；各地区根据 环境保护法的修订，积极健全生态环境保护地方性法规，较好实现了中央与地方之间生态环境规范的衔接与细化。辽宁、黑龙江、福建等省份成立由省委书记、省长负责的生态文明建设领导小组和生态环境保护委员会。青海、福建、江西等省份制定 生态文明建设促进条例。浙江制定 浙江省生态环境保护条例，将“美丽浙江”建设纳入“共同富裕示范区”建设，积极探索生产发展、生态良好、生活富裕中国式可持续发展道路。京津冀三省市人大常委会协同立法，同步制定 机动车和非道路移动机械排放污染防治条例 并同步公布、同步实施，统一标准、统一监管，解决跨区域生态环境问题，助推区域高质量发展。这十年来，中国以年均3%的能源消费增速支撑了平均6.6%的经济增长；2021年，全国单位GDP二氧化碳排放量比2012年下降34.4%，可再生能源开发利用规模、新能源汽车产销量均居世界第一，绿色逐步成为高质量发展的鲜明底色5。2.1.2保护和