《个人信息保护法》背景下政府涉个人隐私信息公开的限度_俎璐.pdf

辽宁行政学院学报一、问题的提出2007 年颁布的 中华人民共和国政府信息公开条例（以下简称 条例）是首部系统化规定政府信息公开的法律文件，该 条例 于 2019 年修订，是目前政府信息公开制度实践的权威依据。尽管政府信息公开已经“法制化”，但其在具体制度实践中却遭遇了一系列“法治化”难题，涉个人隐私信息公开的实践罅隙便是其中之一。修订版 条例 仅在第十五条规定，涉及个人隐私且公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成损害的，应予以公开。就文本来看，此处的制度设计存在两处缺陷。一是该条款没有对个人隐私的范围进行划界，甚至没有进行必要的列举，这就会导致具体实践中裁量者的无所适从。二是该条款规定个人隐私信息不得公开的标准是“公开会损害第三方合法权益”，但同时又规定“不公开会损害公共利益时”应当公开，这种公开条件的双标设定会导致实践中“个人隐私公共利益的衡平难题”。从实践来看，自 条例 颁行以来，个人隐私认定标准分歧导致不同地区政府信息公开的宽度存在明显差异。同时，当公开个人隐私信息与公共利益发生冲突时，不同地区政府的裁量标准也参差不齐，致使同一类型信息的处理结果大相径庭。这种同一制度在同一法域内实践标准的畸轻畸重不仅会影响该制度本身的法治化结局，还会反噬政府权威。伴随大数据技术在政府信息采集领域的应用，政府信息采集、存储逐渐呈现出多样化、复杂个人信息保护法 背景下政府涉个人隐私信息公开的限度俎璐（吉林大学，吉林 长春 130012）摘要政府涉个人隐私信息公开的制度罅隙导致的“个人隐私界定难题”和“个人隐私公共利益衡平难题”在 个人信息保护法 背景下愈发突出。解决“个人隐私界定难题”需明晰个人隐私信息的内容边界，这构成了政府涉个人隐私信息公开的内向限度。对隐私权内容边界的确立可以借助“列举式保障”联合“隐私价值评定”的双重理论架构来指导实践，通过引进隐私影响评估工具评定隐私价值，进而识别、界定个人隐私信息的边界。同时，解决“个人隐私公共利益衡平难题”需调和个人隐私利益与公共利益的张力，这构成了政府涉个人隐私信息公开的外向制约。实践中需对传统的“隐私公共利益衡平机制”进行调整，而通过比例原则灵活运用下的利益具体化方案来实现对公共利益扩张的限制正是这一调整的应有之义。关键词政府信息公开；个人信息保护法；个人隐私；隐私影响评估；比例原则中图分类号D912.1文献标识码A文章编号1008-4053（2023）01-0046-09作者简介俎璐（1993），男，吉林大学理论法学研究中心博士研究生。基金项目教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“权利视野下法治政府建设的理论与实践研究”（16JJD820005）。国务院法制办曾在 2017 年发布的 中华人民共和国政府信息公开条例（修订草案征求意见稿）第十六条对个人隐私进行了列举性规定，列举了包括他人身份、通讯、健康、婚姻、家庭、财产状况等个人隐私。政治发展与行政管理46DOI:10.13945/ki.jlac.2023.01.004辽宁行政学院学报化，这会进一步导致政府涉个人隐私信息公开制度所指向的隐私权保障问题呈现新样态和新需求。在信息的录入端，大数据技术获取个人信息的高效性会延展政府信息采集中涉个人隐私信息的广度和深度，从而加大政府信息存储池中涉个人隐私信息的比重。同时，由于大数据技术获取信息的海量性、多样性等特征，其在获取常规个人信息过程中可能会“越界”抓取涉个人隐私信息并与之“黏附”。这不论在数量上还是精度上都增加了政府信息公开端人为甄别个人信息隐私性的技术难度。中华人民共和国个人信息保护法（以下简称个人信息保护法）对个人信息的法治化保障提出了新标准、新要求，政府涉个人隐私信息的公开边界变得更加难以把握，政府涉个人隐私信息公开制度面临新的挑战。一方面，相较于 2021 年 11月施行的 个人信息保护法，条例 中涉个人信息保障的法律规定已然滞后，这种制度滞后性可能会造成实践障碍。另一方面，个人信息保护法首次专门立法，最大限度地保护个人信息权益，这种对个人隐私利益高规格的保障方式势必会加剧政府涉个人隐私信息公开实践中隐私利益与公共利益的衡平难度。综上，条例 自身的制度阙如导致的“个人隐私界定难题”和“个人隐私公共利益衡平难题”在 个人信息保护法 正式颁行的背景下会更加复杂。而这两个难题共同指向一个核心问题，即政府涉个人隐私信息公开的限度问题。其中，前者指涉政府部门如何识别、界定个人隐私信息，后者解决已界定为个人隐私的政府信息与公共利益发生冲突时如何衡平的问题。对这两个难题进行有效分析和解决才能最终在实践场域架构更加完善的政府信息公开制度。二、理论透析：政府涉个人隐私信息公开制度的双重限度透过制度表象，溯源其背后的法哲学原理既能从本源上认识政府涉个人隐私信息公开限度问题的深层机理，又能深度描述其全景画像。要解决“个人隐私界定难题”，就需要在理论上明确能够纳入隐私权保障的个人隐私信息的内容边界，隐私权的这种自我设限构成了政府涉个人隐私信息公开制度的内向限度；而解决“个人隐私公共利益衡平难题”的本质是协调隐私利益与公共利益之间的张力，这构成了政府涉个人隐私信息公开制度的外向制约。（一）内向限度：隐私权的内容边界自 1890 年沃伦和布兰代斯在他们的著作中首提隐私权概念算起，将隐私作为一个严格法学概念纳入研究不过百余年，这一“纸面权利”分别在英美法系、大陆法系内实现制度化1。在英美法系中，隐私权被归入一般人格权，将其权源溯及对人格尊严和自由的保护，在内容上则包括了生育自主、家庭自主、个人自主和信息隐私四个维度。而在大陆法系中，隐私权同样被归为人格权范畴，但更侧重具体化，强调隐私权的设定是为了保护个人享有一个自我生活形成的“自主领域”2。例如，德国司法中基于“领域理论”界定了隐私权的范畴，将其区分为隐秘领域、私密领域、私人领域三重维度3。可见，在深受大陆法系影响的中国法治场域内谈论政府信息公开制度中的“个人隐私界定难题”，其实质是要在行政权力的关涉下，解决政府涉个人隐私信息公开制度中涉及的隐私权内容边界问题。因此，在 个人信息保护法 颁行的大背景下研究这一问题，需要立基于三点理论认知。第一，作为人格权的隐私权表征一种隐私利益，这种利益来源于隐私自身的独立价值，这是隐私权范畴界定的理论起点。隐私是一种至关重要的关键性价值和利益，其至少在消极和积极两个维度表征人性尊严和自由。在消极维度，隐私权能够表征自治。基于隐私权的自治是依靠信息控制和限制接近来实现的。一方面，主体通过主张隐私权，就可以拥有自主决定自己的隐私信息在何时、何地、以何种方式是否交付或交付何人处理的决定权。另一方面，拥有了隐私权就拥有了对应的限制他人接近自己的能力，只要自己不希望某人接近，就可以诉诸隐私权来实现这个目的。在积极维度，隐私在构建及维系社会关系中发挥关键作用。尽管在一般意义上来说，参与并构建良好的社会公共善或合作善能够实现个人福祉的增益，但是，并非所有的个人福祉都蕴含在政治发展与行政管理47辽宁行政学院学报公共参与之中。正如不能强迫每个人必须结婚（一种典型的合作善）一样，能够自主独立地决定是否参与社会关系对于作为独立主体的个人来说至关重要。而隐私权正具有如此价值，它允许个人自主决定是否将自己的某一部分信息交流给特定他人，以建立并维系某种社会关系的方式来追求自己的福祉。第二，在政府信息公开的制度场域讨论隐私界定的本质是划定可纳入隐私权保障的个人隐私信息的内容边界，但这个边界是动态变化且无法穷尽列举的。一方面，作为个人信息的子集，个人隐私信息从个人主观维度来说具有两个方面的划界标准，即个人隐私期待和隐私利益。这种个人隐私期待包括具有私人属性（关涉自我管理、自我控制等内容）不希望被干涉和具有隐秘属性不希望被他人知悉的双重内容。但是，从社会客观维度来说，个人主观维度的“不希望被干涉”“不希望被他人知悉”的标准是动态的，这种动态性不仅体现为随时代变化而变动，还表现为因不同地区、主体的不同经历之间的差异而不同。另一方面，尽管现存的制度中不乏列举个人信息甚至个人隐私信息的条陈，例如，在 最高人民法院关于审理利用信息网络侵害人身权益民事纠纷案件适用法律若干问题的规定 中，将个人隐私信息列举为“自然人基因信息、病历资料、健康检查资料、犯罪记录、家庭住址、私人活动等”，但这种不具有穷尽性的列举不适用于所有个案。这种类型化分析，能够“对隐私的认定及保护程度提供指引，但并非充分条件”4。第三，在政府信息公开制度下争取个人隐私利益不能忽视政府公权力的掣肘。在政府信息公开制度的设定中隐私权保障仅是这一制度的“副产品”，政府信息公开的核心追求是要保障公民的知情权和监督权，以此约束行政权力，构建法治政府，树立政府权威。在这条逻辑线上，隐私权保障只是作为一项消极救济存在，属无奈之举。因此，个人隐私权保障与政府信息公开制度的目的设定之间存在对立关系，且在具案裁量中政府居于主导地位，具有绝对裁量权。而在政府的绝对裁量权面前，隐私权言轻力微，所以，尽管不能单纯进行“列举式保障”，但以必要列举的形式构建隐私权在行政裁量权面前的权利“护城河”也是确有必要的。因此，可以以部分明示的方式在一定程度上限制行政公权力对核心隐私权内容的侵蚀。而在这条“护城河”之外与公权力存在拉扯的领域，则需要诉诸隐私利益与公权力博弈。隐私自身具有的独立价值是通过实现自治并在构建及维系社会关系中发挥作用的形式来表征人性尊严和自由，在行政公权力面前，隐私权可据此获得考量的优先性。综上，在考量具体的个人信息能否被作为隐私信息纳入隐私权保障时，首先需要依托修订版条例 的规定，通过“列举式保障”的形式构建权利“护城河”，而对于未纳入其中的事项则要依托隐私的独立价值在实践中进行价值衡平，如此可以在理论层面解决“个人隐私界定难题”，从而界定政府涉个人隐私信息公开制度的内向限度。而这一“列举式保障”联合“隐私价值评定”的双重理论架构路径的实现，还需要诉诸具体的实践建设和践行。（二）外向制约：个人隐私利益与公共利益的张力调和解决好“个人隐私界定难题”能够从内向维度标定政府涉个人隐私信息公开的限度，同时，协调好个人隐私利益与公共利益之间的冲突关系则可以通过一种外部约束划定政府涉个人隐私信息公开的限度。对政府信息公开制度中的个人隐私利益、公共利益进行概念界定发现，个人隐私利益的概念比较清晰，但公共利益的概念具有一定的模糊性。所谓个人隐私利益是指隐私潜在受损方基于个人隐私权所具有的隐私利益，具体包括：当事人借以自治并在构建及维系社会关系中发挥作用的形式来表征人性尊严、自由的利益。但“公共利益”当作何界定呢？回溯制度文本发现，修订版条例 第十三条规定：“行政机关公开政府信息，采取主动公开和依申请公开的方式。”可见，能够启动信息公开的主体包括行政机关和申请人。其中在主动公开程序下，政府信息公开的目的在修订版 条例 第十九条规定为“涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策”；而依申请公开程序下公开的目的在修订版 条例政治发展与行政管理48辽宁行政学院学报2007 年国务院公布的 中华人民共和国政府信息公开条例（国务院令第 492 号）第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”政治发展与行政管理中删除了 2007 年版 条例 第十三条规定的“三需要”等情况的表述，且在删除之后并没有另作规定，那么此种情况下的公开目的就需要与本法总原则保持一致，即修订版 条例 第一条规定，制定本制度是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。有学者据此认为，在政府信息公开制度的利益追求中申请人特殊的个体利益并不总是存在的，而“公共利益取代申请人利益成为促