《档案法实施办法》修订的思...例(修订草案)》的文本分析_陈艳红.pdf

年第期法治天地 档案法实施办法修订的思考 基于 档案法实施条例（修订草案）的文本分析陈艳红王从容（湘潭大学公共管理学院，湘潭 ）摘要：将 档案法实施条例（修订草案）与 档案法实施办法文本进行对比，条例草案突出了法律名称的标准化，对外部结构和法律规则进行了有益调整，为适应时代发展、补正差错而修改了条文，具有价值鲜明、内容新颖、文本精细的进步意义。然而，条例草案在内容上还存在档案利用制度建构不完善、档案行政监督机制未健全、档案违法处罚规则较滞后和档案权利救济内容欠充分等不足，需要进行针对性地完善。关键词：档案法实施办法；档案利用；行政监督；行政处罚；权利救济中图分类号：收稿日期：作者简介：陈艳红，博士，教授，研究方向为文件与档案管理现代化、政府信息管理；王从容，硕士研究生，本文通信作者，：。新修订的 中华人民共和国档案法（以下简称 档案法）于 年月日正式实施。此次 档案法的修订不仅为新时代档案事业高质量发展提供了坚强的法治保障，还带动了一系列档案法规、规章、标准的变化。“十四五”全国档案事业发展规划明确提出，“做好新修订档案法配套法规、规章、行政规范性文件的立改废释工作，及时修订、清理与现实需要不相适应的法规、规章和行政规范性文件，加大法规制度解释力度。”中华人民共和国档案法实施办法（以下简称 实施办法）是由国务院批准，国家档案局发布，根据 档案法对全国档案事业和档案管理工作做出具体规定、提出具体要求的行政法规，也是 档案法的实施细则，必然要相应地进行修订。根据中国共产党（以下简称党）和国家对新时代档案工作的新要求以及完善 档案法配套法规的需要，中华人民共和国档案法实施条例（修订草案征求意见稿）（以下简称 条例草案）于 年月 日发布，就 实施办法的修订向全社会征求意见，引起了各界的关注。目前学术界对 实施办法修订的研究主要从两方面展开：一是直接以 实施办法为研究对象，对该法修订提出前瞻性建议。以突出可操作性和可实施性为主要目的，运用系统性思维确定该法修订方向，解决因制度缺位或滞后导致的关键难点问题，推进 档案法落地见效，保障档案工作机制有序运行。二是以解读和贯彻 档案法为背景，对 实施办法如何统筹衔接法律法规，保障上位法条文落实进行论证。如补正用语歧义和档案违法犯罪相关之规定，配套修订完善档案开放时间，合理衔接保管期限、移 交 期 限、封 闭 期 限 以 调 整 三 者 之 间 的 矛盾。综上所述，相比已经得到广泛讨论的 档案法修订，实施办法的修订并没有得到足够重视。一方面文献数量较少，未能对这一论题展开充分探讨；另一方面已有研究成果从法条文本内容为入口探析该法参与具体法律制度构建的不多。正因为如此，笔者选取 实施办法与 条例草案两个文本为分析对象，从文本异同中抉隐发微，梳理 条例草案更新的特点和变化，总结 条例草案的进步与不足，以期为 实施办法的修订和 条例草案的完善提供立法启示。DOI:10.16113/ki.daxtx.2023.02.012法治天地 年第期 实施办法和 条例草案比较 法的名称变更法的名称是规范性法律文件的称谓，“是将一部法规范性文件与其他法规范性文件区别开来的形式标志”。法律名称具有区分、识别和系统集成等重要功能。在成文法国家，从法的名称可以直观看出某一法律规范的调整对象、适用范围和效力位阶。将“实施办法”更名为“实施条例”是 条例草案有别于 实施办法的重大变化。此次更名不仅在形式上突出法的名称的标准化，还可能为今后 实施条例内容带来实质转变。制订主体决定规范性法律文件在法律渊源体系中所处的效力位置和等级，即法的效力位阶，而效力位阶又可由法的名称所反映。处于不同效力位阶的法律渊源在法律实践中形成了约定俗成的名称，并逐渐通过成文法固定。行政法规制定程序条例和 规章制定程序条例规定，行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”“办法”等。规章的名称一般称“规定”“办法”，但不得称“条例”。这是防止规章同效力位阶更高的行政法规相混淆。因此，在形式上，更名为“条例”更有利于公众正确判断 档案法实施条例的效力位阶，确定该法为行政法规的法律地位。另外，实质转变还需要考察“办法”与“条例”在立法技术中的语义区别。目前现行有效的行政法规中，以“办 法”命 名 的 有 部，以“条例”命名的有 部，其中“法实施条例”命名的共 部。考察这些行政法规命名之规律，不难看出“实施条例”一般指对某一领域的行政工作作比较全面、系统、综合的规定。而对某一项行政工作作比较具体的规定，一般称“办法”。结合前文并分析 条例草案的立法目的和条文内容，发现其不仅能全面、系统地指导全国档案发展布局和完善全国档案工作制度，而且涵盖细化新档案法增加章条和制度的内容。此外，由“办法”更名为“条例”还意味着今后国家档案局在具体执行 档案法实施条例时，可以依据实际工作的需要制订实施细则或实施办法，从而使下级机关更科学有效地贯彻落实新时期档案工作的路线方针政策和决策部署。主体结构调整一部法律规范中各个章节的排列、内容的构成、内容和形式的关系，以及法律要素间是否自洽，是立法者在立法和修法时要考虑的重要问题。法律结构不仅能直接体现立法技术能力的高低，更能一目了然地展示该法的设计思路和价值取向。从外部结构看，条例草案共章 条，较 实施办法的变化有：第一章增加条，将原第四条调整至第二章，共条；第二章增加条，共条；第三章删除条，增加条，共 条；第四章将原第二十三、二十四条合并，删除条，增加条，共条；增加第五章档案信息化建设条和第六章监督检查条；原第五章罚则调整为第七章法律责任，删除条，增加条，章内条数不变；原第六章附则调整为第八章附则，删除条，增加条，章内条数不变。由于 条例草案增加了第五、六章，除第三章外，其他各章所占比例均明显下降，其中第四章、第七章所占比例下降幅度较大。从规则内容看，实施办法和 条例草案的法律规则按行为模式分类均包括义务性规则（可分为命令性规则和禁止性规则）和授权性规则。这些规则类型可以从规范语词上进行外部识别，具体见表。实施办法和 条例草案在行为规则的设置上存在差异，主要表现在 条例草案显著增加了命令性规则，强化了对义务主体的约束。同时，对规范语词的使用存在细微变化。如命令性规则中两次“必须”的使用出现于 实施办法第十八条，条例草案将其修改为“应当”，对该类规则中的语词使用进行了统一。授权性规则中“有权”以形容词而非动词词性出现。表 实施办法与 条例草案法律行为规则对比规范类型 实施办法 条例草案命令性规则应当 必须 禁止性规则不得 严禁 授权性规则可以 有权 法律文本更正现代汉语词典中“调整”的词义为“改变原有的情况，使适应客观环境和要求”，对“修改”的解释为“改正文章、计划等里面的错误、缺点”。结合前述动词语义，考察条文变动的目的，可将 条例草案 对已有条文调整、修改的细分为三类：调整的条文，即为符合新情况而将条文重新调配或安排；形式修改的条文，即改正原有条文形式的差错；实质修改的条文，即完善条文内容 年第期法治天地 的不足之处。其中，调整的条文数量较多，涉及根据 档案法 的相应调整、根据实际情况细化或删除内容、根据官方用语更正名称等情形。形式修改的有：第十七条修改了数字的用法，将档案移交进馆的时间从阿拉伯数字改为汉字数字表述。实质性修改的条文包括增加职责、义务、责任，修改档案保密制度，规定档案复印件效力，规范动词使用等。在 条例草案 删除的条中，原第四条、第二十三、二十四条和第二十五条与其他条文进行了合并，真正整条删除的条内容为：文物与档案的重合交叉关系，罚款，责令赔偿损失和军队档案工作管理原则。这些内容均已在 档案法 中作出规定，若不对其删除，则会造成表述重复，不利于立法统整。条例草案 的进步性 紧贴上位法价值导向从价值体系的结构上看，法的价值体系是由法的目的价值、形式价值和评价标准三种成分所组成的价值体系，人们通常所言法的价值一般都是指法的目的价值，即秩序、自由、效率、正义和人权等。档案法的基本价值追求与一般法的目的价值是同一的，它通过调整档案法律关系，建立和维护公正合理的档案管理秩序，保障和推动档案事业发展和正常的档案活动，旨在解决档案领域纠纷、保护档案完整和安全、平等保护单位和个人利用档案的合法利益和正当诉求等。这些价值导向在 档案法 总则的表述中得以集中体现。条例草案 虽然没有明示立法目的，但其第一条“根据 中华人民共和国档案法 的规定，制定本条例”，强调了该法“对法律本质、原则及其运作规律的理性认识和价值取向”与上位法相统一。其一，条例草案 紧扣对 档案法 各项规则制度的细化与补充，增强了法律层次间的衔接联系。综合性的实施细则、实施条例和实施办法是在法律颁布之后，对法律实施中的各种问题作出的比较全面的、具体的规定。条例草案 作为综合性法规，充分尊重上位法的精神与原则，其变动与 档案法 的内容不相违背。其二，条例草案 优化了章节篇幅设置，体现出国家治理与档案事业的时代特点。“为国也，观俗立法则治，察国事本则宜”，法治建设必须与时俱进，顺应国情世情变化，反映理论实践发展。条例草案 以 档案法 的价值导向为遵循，章节设置和内容构成与新时期档案事业发展转型路径相适应。条例草案 调整了总则与第二章内容，其篇幅保持一致，既增强了法律结构的协调性，又明确了有关主体的档案管理职责。同时，条例草案 内容大幅增加后，第三章内容仍能保持占比上的绝对领先，突出了转型过程中档案管理各项制度和措 施 在 保 障 档 案 工 作 流 程 顺 利 运 作 中 的 重 要作用。制度细节较丰富档案事业正处于深化转型的关键时期，面临着由档案管理向档案治理变革演进的艰巨挑战，需要档案法律法规体系发挥在档案治理现代化中的政策支撑和全面引导作用。档案法 的全面修订，使其展现出“领域法”的理论特质。国家治理、社会治理和档案治理融入在档案监督检查、社会参与档案治理和档案开放与利用等各项规范中。条例草案 根据发展变化的新形势新任务新要求，从执行 档案法 具体操作和吸纳业务实践经验两方面丰富了制度细节，以坚持依法治档基本 方 略，促 进 公 共 文 化 建 设，追 求 公 共 利 益 最大化。一是深入贯彻实施 档案法 具体操作，增强法律制度设计的可操作性和有效性。例如，条例草案 第五条对 档案法 第六条档案宣传教育的原则性制度进行回应，细化了执行主体和行为方式、内容。条例草案 第二章集中对 档案法 第四条“统一领导、分级管理”的档案工作管理体制进行了阐述，具体规定了国家档案局、地方档案主管部门、乡镇人民政府的管理职责以及单位、档案馆的工作职责，优化了档案管理体制机制。另外，条例草案 在增加制度细节时坚持以问题为导向。例如，第二十七条第二款衔接了 政府信息公开条例，简化了涉及政府信息公开事项的档案开放程序。第二十八条设置了档案开放的例外情形，第三十三条第二款体现出对寄存档案人权利的尊重，增强了制度的完整性和灵活性。二是纳入实践中的成功经验和有效方法，吸收和巩固档案工作成果。例如，条例草案 第三章对档案归档、移交、接收、保管、鉴定销毁等基本业务流程提出了具体要求。第二十三条详细规定了国有档案目录数据汇集制度和非国有重要档案认定和登记制度，是贯彻档案数字资源建设和档案行政监管的有效举措，有利于明确国家重要档案的管控范围，留存和保护非国有重要档案资源，不断完善档案接收管理制度。法律文本精细化法律文本是最具规范性和权威性的文本，是法律规范的载体之一，“其最基本的要求就是文字的使用必须清晰和严谨，能准确和充分地表达立法者的意图，避法治天地 年第期 免产生歧义”。然而，正如习近平在中央全面依法治国工作会议上指出“治国无其法则乱，守法而不变则衰”，即使是颁布时立法技术最先进、法律结构最完整、法律语言最标准的法律文本，也会随着社会发展和规律变化而需要改进。实施办法 自 年发布施行以来，历经两次修改，话语系统逐渐完备，语言风格自成体系。条例草案 继承了 实施办法 的优点，同时又对其语词、文法进一步完善。第一，语词使用规范。首先，条例草案 修改了旧文本中的非标准立法语言，提高了法律文