“儿童之家”建设的执行差距...探究——基于制度分析的视角_王小兰.pdf

2023年3月总第383期 第2期Mar.2023Sum No.383 No.2112 113“儿童之家”建设的执行差距成因探究基于制度分析的视角王小兰 宗海静 摘 要“儿童之家”建设作为新时代中国儿童福利制度的一项创新实践，发展已有十余年历史。评估数据显示，儿童之家建设的数量和效果与政策目标存有较大差距。本文从制度分析视角出发，以“制度环境”与“执行结构”为关键解释变量，考察了相关政策的执行过程，揭示了儿童之家建设执行差距的主要原因：制度环境方面的问题主要体现为行政性政策的模糊性和执行性政策的缺位；执行结构方面的问题主要包括执行主体单一化、执行方式线性化、执行人员缺乏意义共识，以及执行资源脱嵌于儿童福利制度环境等。针对这些结构性问题，本文从转变福利理念、完善福利政策体系、优化政策执行结构等方面提出了推动儿童之家建设与儿童福利制度整体发展的相关建议。关键词 儿童福利；儿童之家建设；执行差距；制度环境；执行结构 中图分类号 C913.7 文献标识码 A 文章编号 1006-1789（2023）02-0112-13一、研究背景与问题随着我国社会结构的转型发展与社会福利制度的不断完善，建设适度普惠型儿童福利制度已成为国家发展的优先领域。根据中华人民共和国未成年人保护法中国儿童发展纲要（20212030年）关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见等法规政策的有关规定，“建立基层儿童保护与福利服务体系，开展儿童保护与福利服务”是适度普惠型儿童福利制度建设的重要政策举措。建设社区“儿童之家”是这一制度体系的基础环节，不仅关乎儿童保护和福利服务的直接供给，还关乎基层儿童福利网络和福利输送体系建设。儿童之家建设，可以在儿童及其家庭与政府、社区及社会资源之间建立直接联系，进而增强福利服务的普遍性、多样性与可及性，是新时代我国儿童福利的一项重要制度创新。收稿日期 2022-08-14 基金项目 国家社科基金一般项目“大变革背景下中国社会政策的基本方向与主要议题研究”（19BSH156）。作者简介 王小兰，北京开放大学城市管理学院，副教授，主要研究方向为儿童福利、社会政策、社会工作理论与实践；宗海静，北京开放大学城市管理学院，讲师，主要研究方向为儿童教育、人力资源管理。2023年第2期王小兰 宗海静“儿童之家”建设的执行差距成因探究113 儿童之家的前身是“儿童友好家园”（Child Friendly Space），在我国已有十余年发展历史。2008年，“5.12”四川汶川地震发生后，从“紧急事件中应突出对儿童的保护”视角出发，借鉴国际上在灾害和武装冲突后创立儿童友好家园、提供临时性保护与服务的经验，国务院妇女儿童工作委员会办公室（以下简称“妇儿工委办”）与联合国儿童基金会（中国）（以下简称“联合国儿基会”）在四川省8个重灾市（州）的21个县（区、市）启动“地震后儿童保护”项目，建设40个儿童友好家园（以下简称“家园”）。“家园”以社区（村）为依托，向受灾儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生和社会心理支持等服务，帮助儿童减轻地震造成的不利影响，回归正常生活。后来，多个“家园”留存下来，成为常态化服务当地儿童与家庭的场所。2011年，国务院妇儿工委办与联合国儿基会在北京、河北、江苏、浙江、四川、江西、安徽等省（市）的留守儿童和流动儿童项目试点工作中继续推广建立20余所“家园”，并推动其从“紧急状态下的儿童保护”向“常态化的儿童保护与福利服务”发展，为中国基层儿童保护工作树立了典范，为创新儿童福利政策实践提供了借鉴（苏凤杰，2011）。在国务院妇儿工委办的积极推动下，“家园”在全国城乡社区不断推广和发展。为使相关工作更符合中国国情和彰显本土特色，“儿童友好家园”这一舶来词汇正式更名为“儿童之家”，并被列入国家层面的纲领性文件中国儿童发展纲要（20112020年）（以下简称纲要）。纲要明确提出，到2020年，全国“90%以上的城乡社区建设1所为儿童及其家庭提供游戏、娱乐、教育、卫生、社会心理支持和转介等服务的儿童之家”。这标志着儿童之家建设正式纳入政府责任范畴，成为一项普遍性的政策实践。然而，十余年过去了，儿童之家建设速度缓慢，发展态势也不理想。根据国家统计局数据，截至2019年12月底，全国城乡社区总数约为60万个，儿童之家数量仅为28.92万余个，其城乡社区覆盖率不足50%，离90%的目标相距甚远。既有的关于政策执行差距的研究指出，即使有了最好的政策，也难以确保获得成功（刘易斯，1988）。任何政策内容以及它对受众的影响，在政策执行阶段都可能会被实质性地更改、加载甚至否定（Anderson，1979），但是，执行者会想方设法地让政策在变通中得以执行，以平衡或满足利益相关方的不同诉求并吻合政策目标（王汉生等，1997），进而使得执行兼具合法性、合理性与合情性。在不同形式的变通行为中，对于有明确指标要求的政策规划，执行者通常会首先通过“挂空牌”、搭便车，甚至数据造假（王雨磊，2016）等方式满足政策执行的量化指标要求，以凸显工作成效并进行工作交代。倘若这是个普遍现象，在基层执行者的变通下，儿童之家建设在数量上“达标”则不是什么难事。那么，为什么儿童之家建设在数量上会与其政策目标存在较大差距呢？为了回答这一问题，本文将以儿童之家建设的相关政策及其实践为对象，遵循制度分析进路，在政策执行过程的视角下，探明导致儿童之家执行差距问题的结构性原因，以此进一步认识我国儿童福利政策实践面临的制度与组织困境，有针对性地提出相关政策建议。在政策执行差距的原因分析方面，具体考察两方面的问题：其一，为助推儿童之家的建设与发展，目前政府构建了怎样的制度（或政策）环境？这些政策是否发挥了应有作用？其二，儿童之家建设的执行结构及其机制如何？它如何影响了儿童之家的发展？二、文献综述与分析框架（一）政策执行差距的理论解释在政策执行研究中，执行差距一直是重点议题，学界将之界定为“政策执行结果与政策意图之2023年第2期总第383期当代青年研究114 115 间出现偏离的现象”（Bardach，1977），具体包括正向执行差距（王汉生、王一鸽，2009）、负向执行差距（周国雄，2007）与混合执行差距（刘磊，2016）等类型。考察此议题的核心视角是“人与制度（或政策）的关系”。早期制度主义者假定只要有了理想的政策决策和规范的执行程序，政策结果自然是好的。以第一代执行研究者倡导的自上而下的政策过程理论为代表（Sabatier，1986），他们强调执行过程中人对制度的尊重和服从，认为造成执行差距的原因是制度失灵（张建波、马万里，2018），因而主张通过加强制度建设与推动程序正义来减少执行偏差的产生。该研究路径受到主体哲学和社会学的诟病，被批评为“只见制度不见人”的研究。批评者强调执行的主体是人，人是具有能动性和权宜性的主体，其情境化的行动必然影响政策执行过程及其结果。在以Lipsky（1971）的街头官僚理论与Berman（1978）等的权变理论为代表的自下而上的视角影响下，聚焦考察“人如何执行和影响制度”的执行研究范式兴起，并形成诸多生动的语汇用以解释人的行为对政策执行差距的影响。例如：“土政策”指政策执行者对政策的自定义或自行修正，转译、扭曲政策为我所用；“上有政策，下有对策”反映了一种企图化解政策效力的现象；“用足政策”的说法则体现了某种似乎可以受到鼓励的发掘政策潜力的智慧和勇气（希尔，2011：4）。因而，在政策执行中，“变通”及“共谋”（周雪光，2008）等现象在所难免，“目标偏离”“执行阻滞”或“执行失真”（贺东航、孔繁斌，2011）等政策结果也变得极为常见。近年来，政策执行研究中“找回制度”的呼声越发强烈。因为强调“自下而上”的研究偏重揭示政策执行者的主观能动性与自由裁量权对执行过程及其结果的影响，虽然在一定程度上关注到了制度和组织约束的影响，但并未给予足够重视，忽视了人类行为被结构所制约的程度和范围问题（希尔，2011：108）。事实上，制度安排导致特定行为模式的产生和重复存在，个人或群体的行为虽然并不只是被动地反映所处的社会场景，但他们受制于制度环境，并遵从特定的制度逻辑行事（周雪光、艾云，2010）。因此，运用制度分析来研究和解释政策执行差距问题非常重要，需要研究者将制度作为单独变量进行系统分析，以重新认识并处理“人与制度的关系问题”。（二）我国儿童福利政策执行的研究梳理我国儿童福利领域的政策研究可知，与其他社会政策执行相似，儿童福利政策执行差距困境也普遍存在，但尚未在学界得到应有的关注和必要的理论阐述。概括来看，既有研究呈现出两个方面的特点和问题，也为本文提供了研究空间。其一，研究者多集中于对儿童福利理念的转型（尚晓援，2008；刘继同，2006；童小军，2018）、制度模式的完善（仇雨临、郝佳，2009；乔东平、谢倩雯，2014；程福财，2014）及其政策机制的建构（张秀兰、徐月宾，2003；邓锁，2015；刘继同，2016）等应然层面的规范性研究，疏于政策执行及其影响的实证研究。这些研究侧重于完善儿童福利政策的内容与建构具体的执行机制，但对政策执行的过程重视不足，更未关注到政策执行中那些“未被预期的行为及后果”。其二，对某项具体的儿童福利政策（如留守儿童关爱保护、困境儿童分层分类保障，以及孤儿基本生活保障）执行差距的分析渐趋兴盛，此类研究生动形象地描绘了“执行难”的现实境况，如“上热下冷、寒热不均”（林楠等，2021）、“政策作用弱化”（陆温婷，2021）等。然而，由于缺乏中层理论分析框架的指引，特别是缺少对中国特有制度环境与组织基础的剖析（王家峰，2015），此类研究容易陷入“只见树木不见森林”的困境，将儿童福利政策的执行视为一个实践2023年第2期王小兰 宗海静“儿童之家”建设的执行差距成因探究115 问题而非理论问题，因此对造成执行差距之制度性原因的理论探讨不足。（三）理论分析框架：“制度环境”与“执行结构”制度分析基本上围绕“制度如何形成与变迁”“制度如何影响个体行动”两个核心问题展开（胡褔贞、游显云，2018）。儿童之家建设是一种政府行为，在很大程度上依托国家行政体系自上而下展开。在政策执行研究中，自上而下的制度分析框架认为，政策决策（往往体现在文本内容的表述中）及执行官员的行动在多大程度上符合该政策决策（受组织约束的程度）是影响执行结果的重要因素（萨巴蒂尔，2004）。针对儿童之家建设政策结果与目标间的差距，本文基于制度分析视角，进一步发展出“制度环境”与“执行结构”两个关键解释变量，来对其形成原因展开深入分析（见图1）。图 1 儿童之家建设执行差距成因的理论分析框架政策目标（90%）政策结果（50%）制度环境执行结构行政性政策执行组织执行人员执行性政策执行方式执行资源制度环境是政策制定与执行的基础框架和条件（王小兰，2021），是一个内涵广泛的概念，其界定存在多种分类方式。从政策性质及其相互关系的角度，可将制度环境粗略地理解为正式制度和非正式制度的集合及其相互关系（North，1990）。其中，理想化的政策决策（即正式制度）是影响政策执行的首要因素（Smith，1973）。因而，分析政策决策内容是理解制度环境如何影响政策执行的重要切入点。Dobelstein（1990）认为，国家用于处理社会问题和调节社会权利、利益关系、日常生活的政策可能以多种形式出现。当代社会政策主要以立法性政策（Legislative Policy）、行政性政策（Administrative Policy）、执行性政策（Executive Policy）和司法性政策（Judicial Policy）四种形式存在。在此分类下，儿童之家建设是一项操作性较强的儿童保护与福利政策实践，主要涉及行政性政策与执行性政策。因此，本文重点分析与儿童之家建设直接相关的行政性政策和执行性政策的制定及其实施情况。执行结构是在既定制度环境及其相关规范约束之下建立的与之相匹配的组织化条件，是影响政策执行的组织基础。对儿童之家建设的执行结构及其互动关系进行深入考察，是理解执行差