“净矿”出让关键问题探索与解决方法研究_崔世超.pdf

2023年第2期西部探矿工程*收稿日期：2022-12-16项目来源：新疆维吾尔自治区矿业权“净矿”出让组织实施专题研究项目。第一作者简介：崔世超（1991-），男（汉族），新疆乌鲁木齐人，助理研究员，现从事遥感地球化学勘查研究工作。“净矿”出让关键问题探索与解决方法研究崔世超*1，3，4，5，王正刚2，陈蓓2，张楠楠1，3，4，5，伊丽努尔 依明2，阿依努尔 卡迪尔2，刘婉荣2，木拉提 伊尔扎达2（1.中国科学院新疆生态与地理研究所荒漠与绿洲生态国家重点实验室，新疆 乌鲁木齐 830011；2.新疆维吾尔自治区自然资源改革发展研究中心，新疆 乌鲁木齐 830000；3.新疆矿产资源与数字地质重点实验室，新疆 乌鲁木齐 830011；4.中国科学院新疆矿产资源研究中心，新疆 乌鲁木齐 830011；5.中国科学院大学，北京 100049）摘要：在收集整理全国各省区已经出台的“净矿”出让政策文件以及试点情况并结合新疆维吾尔自治区实际的基础上，提出采矿权设置与相关规划关系、原采矿权人历史遗留资产处置、矿产勘查开采与用地事项衔接以及采矿作业相关法定要件编制和审批是决定“净矿”出让能否高效实施的四个关键问题，并对这四个问题分别提出解决方案和具体的对策措施建议。通过对关键问题的探索，为新疆维吾尔自治区“净矿”出让制度的建立提供建议。关键词：净矿出让；采矿要件；矿地衔接；遗留资产处置；出让制度中图分类号：F407 文献标识码：A 文章编号：1004-5716(2023)02-0097-051概述“净矿”出让是一种要求在采矿权出让之前，政府相关部门积极协调做好拟出让范围内的土地、林地及其地面附着物的评估和补偿等相关工作，避免因各种问题导致在取得采矿权后仍不能动工的情况发生，从而保障采矿权竞得人能够按期顺利进场开展开采工作的一种采矿权出让制度1。推行“净矿”出让对政府、采矿权竞得人以及矿区老百姓而言是一种三赢的局面。通过“净矿”方式出让的采矿权可以获得较高溢价。例如，广西壮族自治区对已开展的“净矿”出让试点工作进行总结后发现，采用“净矿”方式出让的采矿权的溢价率明显高于采用非“净矿”出让方式。目前，已成交的6个以“净矿”方式出让的矿权，交易价款合计达到23亿元，占自治区近3年539个矿权交易价款的30%，平均溢价率甚至高达237%。江西省萍乡市湘东区以“净矿”方式出让的白竺乡柘村矿区建筑石料用灰岩矿的溢价率高达593.5%。20132018年间，在全面推行“净矿”出让制度之后浙江全省采矿权出让的平均溢价率高达149%，相比于20112012年提高了87%。对采矿权竞得人来说，在“净矿”出让之前，由于政府开展了大量前期工作，如编制和审批采矿相关要件，将极大缩短获得采矿许可证的时间。对矿区内的老百姓来说，由于在出让之前，政府部门已经完成了土地、林地以及地面附着物的评估和赔偿工作，避免出现同采矿权竞得人进行拉锯性谈判。然而，“净矿”出让实施过程中会涉及到多个政府部门，以及多部法律和相关规范性文件，其中涉及到的法律就达到10余部，在协调推进方面存在一定的难度。同时，虽然自从自然资源部下发7号文件以来，全国各地纷纷开始探索“净矿”出让制度，积累了大量成功经验。山西、江苏、浙江、江西、湖北、黑龙江、广西以及贵州8省（区）于2020年10月23日在广西南宁市召开了“净矿”出让分析研讨会。通过对典型案例进行分析，探索“净矿”出让实施过程中存在的难题，并结合各省区的实践经验提出解决措施。但不同地区之间的实际情况不同，某些地区的成功经验并不一定完全适用972023年第2期西部探矿工程于另一地区。因此，如何以激发矿业权市场活力为目标，并结合新疆维吾尔自治区的实际情况形成具有科学性和可操作性的“净矿”出让制度是至关重要的，这有助于推动今后自治区“净矿”出让工作的顺利开展，最终促进新疆矿业经济高质量发展。因此，本文主要对“净矿”出让中的关键问题进行探索，以期为“净矿”出让制度的建立提供建议。2净矿出让研究进展早在2010年浙江省为了更好的保障采矿权竞得人能够顺利进场开展开采工作，在全国率先提出了“净矿”出让的概念2。原浙江省国土资源厅于2013年印发了 关于推进净采矿权出让工作的指导意见，进一步明确了在开展“净矿”出让工作过程中的相关要求，这也标志着浙江省正式开始全面开展“净矿”出让工作3-4。为了深化“放管服”改革，进一步完善矿产资源管理，自然资源部于2019年年底印发了 关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）（自然资规20197号，以下简称“意见”）明确将推进“净矿”出让作为11项重点改革任务之一进行部署5，要求在推行砂石“净矿”出让的同时，也要积极探索其他矿种的“净矿”出让。自 意见 出台以来，全国各地积极推进“净矿”出让工作的开展。目前全国已有15个省和自治区出台了“净矿”出让政策文件（表1），并选择地区开展了试点工作，积累了丰富的实践经验，形成了如“江西省瑞昌经验”、“江西省九江12345出让模式”、“山东省平邑县采矿权配套建设用地模式”、“广东省用地用海用林申请统筹办理”、“广西矿政一张图和三级联审”、“黑龙江矿、地、林一体化联合审批”、“江西上栗县净矿出让小组，联席会商联审联批”、“浙江各方协调联动”、“贵州省利益联结，解决 空壳村，自然资源助推脱贫”等成功的“净矿”出让模式。3关键问题及解决办法表 1全国不同地区“净矿”出让政策地区海南广西山东湖南茶陵县湖北云南贵州贵州省六枝特区黑龙江浙江省重庆市河南省江苏省江西省广东省四川省出台时间2021年12月2021年12月2021年12月2021年7月2020年12月2020年3月2020年9月2022年4月2020年8月2013年4月2020年4月2020年12月2020年10月2020年10月2021年10月2020年9月“净矿”出让实施方案海南省自然资源和规划厅关于推进净采矿权出让工作的通知广西关于全面推进砂石土类矿产“净采矿权”出让工作的通知山东省“净矿”出让工作指导意见（试行）湖南茶陵县全面推行“净矿”出让采矿权实施办法湖北净矿出让程序云南省自然资源厅关于推进净采矿权出让工作的通知贵州省自然资源厅关于深入推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）贵州省六枝特区实行“净矿出让”制度促进矿产资源开发利用黑龙江省自然资源厅关于贯彻落实 自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）的实施意见（试行）浙江省国土资源厅关于推进净采矿权出让工作的指导意见重庆市规划和自然资源局关于贯彻实施自然资源部推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）的意见河南省自然资源厅关于进一步推进矿产资源管理改革有关事项的通知江苏省自然资源厅关于推进矿产资源管理改革若干事项的通知江西省自然资源厅纵深推进“放管服”改革持续优化自然资源领域营商环境政策措施广东省绿色矿业发展五年行动方案四川省自然资源厅关于贯彻落实 自然资源部关于推进矿产资源管理改革若干事项的意见（试行）的通知3.1采矿权设置与相关规划关系问题中华人民共和国矿产资源法、自然资源保护区条例、地质遗迹保护管理规定、风景名胜区条例及 草原法 等国家相关法律法规均做出了重要区域限制矿产资源开发的规定。因此，审查采矿权拟出让范围是否符合矿业资源规划，是否与已设立的采矿权存982023年第2期西部探矿工程在范围重合或争议的情况，是否符合国土空间规划，是否满足生态环境保护基本条件，是否满足相关产业政策和经济社会发展需要是“净矿”出让之前的一项重要工作。但前期审查过程中会涉及多部门、多行业的诸多信息融合筛选。如何联合多部门进行联合审查是一个急需解决的难题。针对此问题，通过对全国各省区的实践经验进行梳理分析后发现，组建“净矿”出让工作领导小组，对“净矿”出让进行定期会商研判，形成多部门联席会商机制和审批联批机制是实现不同部门的联合审查、实现多部门诸多信息融合筛选、增强工作力量、提高工作效率和加快工作进程的有效方法。可以参照江西省上栗县双源矿的成功实践经验6，生态环境、自然资源、林草、水利、工信、交通及应急管理等部门在政府部门的领导下成立“净矿”出让工作领导小组，建立部门联席会商、联审联批机制，实现多规合一审查，确保通过“净矿”方式出让的采矿权范围符合各类规划的要求。为了避免由于不同政府部门使用的工作底图不一致导致的拟出让范围研判结果出现矛盾的问题，如“林业一张图”和“国土一张图”会导致林业和自然资源部门在界定地类性质是否是林地时会出现分歧7，林业和自然资源部门之间的研判矛盾会导致采矿权竞得人无法办理林业许可证，无法进行开采工作，加强矿业与林业、生态、水务部门的衔接，将矿产与林地类别、生态保护、水源地划定的红线纳入同一数据库，做好自然资源的统一规划和管理，实现“一张图”管理是十分必要的。因此，可以充分利用本次委托代理试点工作中的自然资源确权登记结果数据、国土空间规划、三区三线中的矢量数据成果并结合大数据等计算机技术，搭建“一张图”管理平台，在设置采矿权时，各部门利用同一底图进行合理研判。3.2原采矿权人历史遗留资产处置为了保障原采矿权人的合法财产权益，同时确保新竞得人可以顺利进场，降低引发矛盾和纠纷的风险，在对矿产资源进行整合，并重新组织采矿权出让工作时，对原采矿权人历史遗留资产进行依法依规处置是至关重要的8。但与此同时由于缺乏政策依据支撑这也是一个急需解决的难题8。针对此问题，历史遗留资产可以被纳入采矿权出让计划中一并处置。这种方法具体实施步骤包括以下三步：将历史遗留资产中无法移动的基础以及配套设施划分到要处置的固定资产范围中；而对于可移动的机械设备则可以征求原采矿权人的意见是选择自行带走还是留下参与评估。政府部门聘请有资质的评估机构，对历史遗留资产的净残值进行评估，并在出让文件中对评估结果进行公示，同时要求新竞得人对历史遗留资产按评估结果在取得采矿权后进行收购。其中对于原采矿权人遗留下的资产可以使用成本法进行评估。历史遗留资产的评估和补偿由政府部门在“净矿”出让前期工作中完成。评估和补偿所产生的费用可以纳入到“工作费用”中，由同级财政予以保障。3.3采矿作业相关要件的编制和审批问题为了可以成功且高效地推动“净矿”出让工作的开展进程，在出让前期准备工作中，自然资源部门除要关注和考虑采矿相关要件的编制和评审工作之外，不同部门之间也要事先做好沟通协调工作，降低由于相关要件评审不通过导致采矿权竞得人不能在合理期限内进行开采的风险。同时也要对开采矿产资源审批流程进行优化，统筹考虑优化办理流程，提升采矿权行政审批登记效率9。但目前有关研究较少，这也是一个需要解决的问题。针对此问题，本文在研究采矿登记要件及流程现状的基础上结合其他省区的实践经验以及新疆自治区的实际情况提出的相关建议如下：（1）由于开采方式的不同，对于“净矿”出让前期准备工作中相关要件的编制，不同矿种应该分类管理。针对不同矿种的开采特点，确定相应的相关要件编制清单。对于砂石这些可以露天开采的矿种，由于其占地范围在采矿权出让时就基本可以确定，矿产开采过程中涉及到的环保和水土保持等问题也相对比较简单，相关采矿要件的编制内容和结果也相对固定。因此，在出让之前自然资源部门就可以会同生态环境等部门完成 矿山开发利用方案 和 矿山地质环境保护与土地复垦方案“三合一”自治区矿产资源开发利用与生态保护修复方案 方案的编制和评审工作，以及 环境影响评价报告 的编制和评审工作。从而真正达到“净矿”出让的目的，实现真正意义上的“净”。而对于主要采用地下方式进行开采的矿种，如金属矿，往往很难事先确定开采所要实际占用的地块，需要依据矿山设计方案乃至施工设计等因素综合考虑后才可以确定。同时由于选择开采方式以及尾矿设计的不同，开采过程中所面临的环境和安全生产管理评价结果也往往具有较大的不确定性。因此，相关采矿要992023年第2期西部探矿工程件可不必强制要求政府主管部门一定要在出让前完成编制和评审工作。政府部门可将矿山地质环境保护和土地复垦等相关要件的编制要求在“净矿”出让合同中明确约定。当向登记机关提出办理登记手续申请时，在暂时不