深化税制改革建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系.docx

深化税制改革，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系 深化税制改革，建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系 财政部 税收是国家治理的基石和支柱，税收制度是国家财税体制的重要组成部分。党和国家历来都高度重视税收问题。新中国成立以来，我国税收制度经历过几次大的改革和调整。1994年，按照统一税法、公平税负、简化税制、合理分权的原则，实施了新中国成立以来规模最大、范围最广泛、内容最深刻的一次税制改革，基本确立了适应现代市场经济体制要求的税制框架，初步形成了一个以流转税和所得税为主体，财产税、资源税及其它特定目的税相互配合，多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系。进入新世纪以来，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，通过实行内外资企业所得税“两法合并”、取消农业税、统一房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、车船税、城市维护建设税和教育费附加等制度，实现了内外资企业和个人适用税制的统一，形成了各类企业公平竞争的税收环境，为我国经济社会科学发展奠定了统一、规范、公平和透明的税收制度基础。2008年以来，根据党中央提出实行有利于科学发展的财税制度的要求，结合应对国际金融危机实施结构性减税政策，将税制改革与结构性减税协同推进，通过全面实施增值税转型改革、成功实施成品油税费改革、连续修订个人所得税法、稳步推进房产税改革试点和资源税改革等，进一步规范了国家、企业、个人之间的分配关系。总起来看，1994年以来的二十年，是税制改革取得重大历史性进展的二十年，是税收政策在国家履行职能中充分发挥作用的二十年，是税政事业积极健康发展的二十年。通过二十年来的税制改革和完善，充分发挥了税收筹集财政收入的主渠道作用，实现了税收收入的平稳快速增长，奠定了国家长治久安的财力基础，实现了20年财政实力和经济社会快速发展的双赢目标，促进了经济社会的全面可持续发展，为建设有中国特色社会主义事业和推进国家治理体系现代化发挥了重要作用。 　　在充分肯定取得成绩的同时，也要清醒地认识到，现行税收制度在推动科学发展、促进市场统一、维护社会公平和保护生态环境等方面的作用亟待完善和提升，迫切需要进一步深化税制改革。 　　第一，税制结构有待进一步优化。现行税制结构距离现代国家治理和现代财政制度的要求，仍有一定的差距，主要表现在：一是税种布局缺乏协调性，调节缺位与重叠并存。比如，对货物和劳务分别征收增值税和营业税，存在重复征税；对某些供求关系紧张、环境损害程度很高的稀缺资源以及某些消费行为，缺乏有效有力的税收调节；对财产持有和交易环节的税种设置不科学、不完善；地方主体税种建设滞后，收入规模相对偏小，地方自主性财力较低。二是间接税占比偏高，直接税占比过低，一定程度制约着税收自动稳定器的发挥。直接税和间接税的结构是一国经济社会发展水平、税源结构、征收管理能力等各种情况的综合反映。总体来看，发达国家税制结构以直接税为主，发展中国家以间接税为主。相较于直接税，间接税税源充足，有利于为财政筹集稳定的资金来源，而直接税能更好地发挥调节收入分配的作用。我国现行税制结构流转税比重高一些，是由我国现阶段经济社会发展水平、征管水平所决定的，但这种格局也在一定程度上制约了税收自动稳定器作用的发挥，削弱了政府调节收入分配的能力，不利于促进经济社会转型。三是税费结构不尽合理，以费代税问题依然存在。从1994年到2012年，全国税收收入占公共财政收入的比重不断下降，由98．25%下降到85．81%，降低了12．44个百分点。在税收占财政收入比重走低的同时，各种基金收费收入占财政收入的比重逐年提升，不少地方政府非税收入项目过多，导致费基挤占税基，国家财力分散，税收筹集财政收入的主渠道作用发挥得不够充分。 　　第二，税制不能完全适应转方式、调结构的要求。对货物和服务分别征收增值税和营业税，存在重复征税，不利于促进产业结构升级；增值税由中央和地方按来源地分成办法，一定程度上助推了追求数量型经济的增长；反映要素稀缺、供求关系、环境损害程度的环境保护税制度尚未建立；资源税主要是从量计征，征收范围较窄，不利于资源节约和生态保护。 　　第三，税收调节收入分配功能较弱。个人所得税实行分类征收，难以体现量能负担原则，对高收入者的调节作用较小；消费税征收范围较窄、税负结构不合理、征收环节单一，一些高能耗、高污染产品和部分高档消费品尚未纳入征税范围，调节收入和引导消费的作用未能充分发挥；房地产建设和交易环节税费较多，而保有环节征收的房产税功能缺失，全覆盖的房地产税制度尚未建立。 　　第四，税收优惠政策过多过滥。近年来，产业导向的税收优惠政策越来越多，不同地区对税收优惠的诉求越来越多，不少地方在税权没有下放的情况下，变相减免甚至越权减免税的做法愈演愈烈，不仅破坏税制的统一、规范，扰乱了正常财税秩序，而且影响财政收入的稳定性，造成更多的经济扭曲，干扰资源的有效配置。 　　第五，税收法治化程度不高。税法体系不完善，税收立法层次较低，现行18个税种中，只有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种由全国人大立法，税收征管法律制度不健全，征管执法水平有待提高。深化税制改革、推进依法治税，已成为完善统一公平市场体系、推进法治中国建设的迫切需要。 　　随着经济全球化进程加速，世界各国税制趋同化进一步发展，特别在后金融危机时代，世界税制改革的发展趋势呈现出了一定的规律性。一是税制结构趋同化趋势明显。各国单一所得税主体或双主体税制结构，开始向广覆盖、多主体、轻税负的税制结构转变。发达国家直接税占比逐步下降，间接税占比上升；发展中国家直接税占比逐步上升，间接税占比下降。二是货物劳务税税率持续提高。提高增值税及消费税的税率成为许多国家增加财政收入、缓解赤字压力的有效选择。三是企业所得税税率不断降低。金融危机爆发后，很多国家采取降低企业所得税税率的减税措施来促进经济增长。四是税制设计更多注重公平目标。许多国家把财产税作为调整收入分配和促进社会公平的政策工具，不同程度地提高或酝酿提高财产税税负。同时，各国也更加突出个人所得税的公平税负的目标，发达国家加强了对超高收入者的征税，开征净财富税，或提高对非居民的预提税税率，而发展中国家和新兴工业化国家则普遍降低个人所得税的边际税率，减少税率级次，提高费用扣除标准，引入特别税收抵免。五是税收制度绿色化备受关注。随着资源和环境双重压力的日益加重，资源及环境税收的调控作用也愈来愈受重视。各国普遍希望通过环境资源税收的征收来实现促进经济增长方式转变和保护环境资源的宏观目标。很多国家都在酝酿或准备开征碳税，一些国家实施或酝酿增加资源税。 　　针对我国现行税收制度存在的问题，并结合世界税制改革发展的趋势，党的十八届三中全会提出了“完善税收制度”的改革要求，为进一步深化税制改革指明了目标：按照社会主义市场经济和现代财政制度的要求，改革税收制度，建立一个税种布局科学、法律制度健全、征纳便利高效，有利于科学发展、社会公平、市场统一的完善的现代税收制度，为更大程度、更广范围发挥市场在配置资源中的决定性作用，为完善社会主义市场经济体制和全面深化改革奠定更加科学有效、适应性更强的税制基础。深化税制改革必须坚持以下原则： 　　（一）税收法定。 　　法治是市场经济的基本特征和内在要求， 也是现代国家治理的必然要求，税收作为国家治理的重要工具，必须纳入法治轨道，把落实税收法定原则贯穿于税制改革的全过程，推动形成科学立法、严格执法、全民守法的依法治税新局面。从税收立法方面看，应逐步完善税收法律制度，提升税收立法级次。法治是市场经济的基本特征和内在要求，也是现代国家治理的一方面，通过推动税收立法，规范改革中的各种行为，保护改革成果，推动改革进一步发展；另一方面，应坚持成熟一个推进立法一个，在改革的过程中不断制定或修改法律，及时吸收改革成熟的经验用法律形式固定下来。当务之急是，在企业所得税、个人所得税、车船税已经立法的基础上，加快推进房地产税和环境保护税立法，启动企业所得税法和个人所得税法的修订工作，研究推进增值税立法等工作。从税法秩序方面看，要加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理，全面清理规范现行税收优惠政策，明晰税收优惠政策的发展方向，构建税收优惠规范管理的长效机制。强调税收优惠政策统一由专门的税收法律法规规定，推动区域发展规划与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域性税收优惠政策。在法律规定范围内赋予地方必要的税权，严禁地方政府违法违规实施各种优惠政策行为。从税收征管方面看，要严格税收征管。维护国家税法的统一、尊严和权威，减少自由裁量权，认真落实“依法治税、应收尽收、坚决不收过头税，坚决防止和制止越权减免税”的组织收入原则，加强税法宣传，提高信息透明度，缓解公众疑虑，降低征管成本，提升政府公信力。 　　（二）稳定税负。 　　按照财政收入占GDP比重测算，2012年我国的宏观税负水平为29%，低于2012年世界平均38%的水平，也低于发展中国家平均34%的水平。按照税收收入占GDP的比重测算，我国的宏观税负水平为19%，低于2012年世界平均22%的水平，也低于发展中国家平均20%的水平。不论是按照宽口径测算，还是按照窄口径测算，我国宏观税负水平都低于世界平均水平，也低于发展中国家的平均水平。这说明我国的宏观税负水平并不高，税负下降的空间并不大。未来我国财政面临收入降速、增支、控债多重压力，协调改革触及的利益再调整关系，解决我国发展不平衡问题，实现基本公共服务均等化，都需要强大稳固的税收收入保障。在深化税制改革过程中，只有以稳定税负为前提，才能够保障宏观经济的平稳运行和社会发展目标的顺利实现。推进税制改革应在保持宏观税负大体稳定的基础上，根据完善国家治理、加强和改善宏观调控的要求，对税负进行有减有增的结构性调整。这就要协调处理好国家、企业、个人三者之间的关系，既为国家筹集必要的财政收入，满足政府有效履行职能的需要，又要充分考虑市场主体和各阶层的承受能力，总体上不增加纳税人的税收负担，稳定市场预期，不断激发创新和创造活力。同时，稳定税负不等于税负一成不变，更要注重做好结构性布局，体现量能负担原则，兼顾公平与效率。 　　（三）优化结构。 　　当前我国税制结构存在的问题制约了优化资源配置、公平税收负担等税收功能的发挥，必须通过深化税制改革进一步优化税制结构。但优化税制结构不能一蹴而就，要适应我国经济结构、税源结构、征管能力和发展目标的变化，逐步形成税种布局科学合理、税制要素配比优化的税制结构。一是逐步提高直接税比重。深化税制改革，要始终注重逐步提高或适当保持直接税比重的理念，发挥直接税“自动稳定器”和“收入调节器”的作用，减少间接税对商品和服务价格的扭曲，提高市场配置资源的效率。今后一段时期，随着经济社会发展水平变化和征管条件改善，应采取有序推进的原则，逐步提高所得税、持有环节不动产税的收入比重，特别要加快推进以房地产税为主体的财产税改革，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。二是完善税种布局安排。要加快营改增步伐，消除重复征税，进一步扩大消费税和资源税征收范围，建立健全环境保护相关税制。要健全地方主体税种，在明晰中央和地方事权和支出责任的基础上以及保持中央和地方收入格局基本稳定的前提下，结合税制改革，考虑税种属性，合理调整中央和地方收入划分，科学配置各级政府税收收入归属权，既保证中央履行职能和实施重大决策，又调动地方积极性。三是推进税费制度改革。行政事业性收费是对政府提供准公共物品的合理补偿，在一定程度上体现了公平和效率的统一。从市场经济国家通行做法以及建立健全我国公共财政制度的要求看，行政事业性收费作为税收收入的必要补充应长期存在。但一些地方和部门仍存在不合法、不合理的收费项目，应当加大清理力度。政府性基金可以为特定公共