2023年浅谈基层法律服务现状及对策.docx

浅谈基层法律效劳现状及对策 基层法律效劳制度产生于80年代初我国改革开放初期，定性于立足农村乡镇和城市街道，为保障和促进社会稳定及经济开展，接受公民企事业基层政府的委托，由特定的基层法律效劳机构提供一定范围的法律效劳和帮助活动。20年来，我市的基层法律效劳工作始终坚持立足基层、贴近群众的宗旨，在促进首都的改革开放和经济建设，加强基层的社会主义民主和法制建设，维护首都社会稳定，满足基层社会和广阔群众法律效劳需求等方面发挥了重要作用。但是我国的基层法律效劳自它产生至今，其机构性质和组织形式缺乏明确统一的规制，对其开展的趋势也缺少稳定的宏观开展思路，从而引起队伍不稳定、管理不健全、信誉下降等诸多问题的出现。这是我们当前工作中问题的症结所在。现就有关情况作一简要分析，以供参考： 一、我市基层法律效劳开展历程 我市的基层法律效劳工作是从1985年开展起来的，主要是弥补当时律师、公证人员缺乏，难以满足日益增长的群众法律效劳需求。初期成立的法律效劳所依托乡镇、街道司法科，除开展基层法律效劳业务外，还承担着基层司法行政的职责，负责指导人民调解，进行法制宣传，开展综合治理等工作。1993年，随着我市司法行政工作改革的不断深入，我市基层法律效劳突破了单纯依托乡镇、街道司法科的办所模式，扶植、开展了一批不占国家编制、不要国家经费、自收自支、自负盈亏、自我约束、自我开展的“两不四自〞所，形成了基层法律效劳所多种体制并存、相互竞争的局面。 x年3月31日，司法部发布59号、60号令，即基层法律效劳所管理方法和基层法律效劳工作者管理方法，对基层法律效劳工作的组织机制、建所模式、运行机制、执业准入、执业监督等做出了有关规定。 x年2023月，我们根据国务院关于清理整顿经济鉴证类社会中介机构的部署和司法部关于基层法律效劳机构脱钩改制实施意见的通知精神，结合我市的具体情况，本着积极、慎重、区别对待的原那么，精心组织实施街道、乡镇法律效劳所与所在街道、乡镇；有挂靠单位的直管所与所挂靠的单位实行脱钩改制工作，对于尚未实现自收自支的基层法律效劳所可暂不实行脱钩改制，维持原管理运作体制。为配合此项工作，对基层法律效劳所和基层法律效劳工作者进行了重新登记。全市有271家所条件合格，准予登记，1394名按要求实行了脱钩的基层法律效劳工作者经申请，审核领取了基层法律效劳工作者执业证。 20x年8月，司法部召开全国大中城市社区法律效劳工作会议。会议提出法律效劳工作要从多方面进行标准，以律师工作与大中城市基层法律效劳工作为重点，并提出了“一个调整，两个加强〞的指导方针，作为大中城市社区法律效劳工作调整标准的方向。“一个调整〞即街道法律效劳所要从诉讼领域逐步调整出来；“两个加强〞即加强律师、公证、基层法律效劳和法律援助工作面向基层、面向社区、面向群众效劳的功能，加强律师为社区居民提供诉讼法律效劳的功能。按照会议精神，我们对全市基层法律效劳进行了调整标准。231家基层法律效劳所、1300余名基层法律效劳工作者立足街道、乡镇社区，面向基层社区群众开展法律效劳业务。 从基层法律效劳工作开展历程看，它的产生确与当时律师公证力量缺乏、法律效劳供求紧张有直接关系。但它在开展起来后经长期实践探索，已逐步形成有别于其他法律效劳工作的职能特色和优势。一是它的效劳根本履盖了农村乡镇和城市社区，为农村群众和城市居民处理简单、小额的法律事务提供了一种就近便利及时的法律效劳渠道，特别是在稳定和完善农村家庭联产承包责任制中发挥着法律保障作用。其业务总量和效劳受众面逐年增长，与律师业、公证业初步形成一种拾遗补缺、优势互补的格局。二是由于它贴近群众，效劳便捷，且收费低廉，在便利满足城乡低收入阶层和弱势群体获取法律效劳方面发挥着特殊作用，为他们排忧解难，成为弥补我国法律援助不兴旺的重要举措。三是它自创立以来，就在协助基层政权组织推进依法治理、依法行政、开展法制宣传、整治热点问题、开展社区法律效劳等方面扮演了越来越重要的角色，发挥着参谋助手的作用并成为乡镇司法所的得力助手。 二、当前状况及问题 我市目前基层法律效劳所共222家，法律效劳工作者1160人。其中城八区89家所，556人；XX县区133家所，604人（根据2023年度执业检查统计）。城八区基层法律效劳工作者中，离退休人员150人左右，其余400多人均为前些年脱钩改制人员，年龄以40、50岁为绝大多数，这局部人员文化程度以大专为主，从业时间较长，是XX县区基层法律效劳的主流力量。从总体情况看，基层法律效劳适应了现阶段XX县区乡镇社会经济开展的需要。它所起到的为农村经济开展保驾护航、为基层政权和村民自治组织充当参谋助手、为广阔农民群众提供法律效劳的作用是不可替代的。它的特色和优势随市场的扩大和需求的增长更加显现无遗。它以其低本钱提供方便、及时的效劳赢得了相当的效劳空间，并协助乡镇司法所落实普法宣传、法律咨询效劳，开展人民调解，推进依法治理等工作，在一定程度上缓解了司法行政基层工作的压力，从而在实践中印证了其现阶段存在的合理性。在XX县区由于律师效劳业相对兴旺，基层法律效劳作为“简易和初级〞的法律效劳虽然仍有一定的效劳市场但总的讲已较难参与效劳市场的竞争，加上人员构成复杂、兼职人员过多过滥，现行的行政管理手段也难以实施有效的管理，以至产生了跨街道跨地区乱设分支机构和接待站点、单纯追求经济效益违规开展有偿效劳、冒称律师名义误导群众或以不正当手段与律师争揽业务甚至恶性竞争的现象。在这种情况下不仅难保效劳质量，违反执业纪律、侵害当事人权益的问题也时有发生。在相当程度上冲击和扰乱了法律效劳市场秩序，也损害了法律效劳队伍的整体形象。这些情况的出现给我们的管理工作提出了新的课题，迫切需要我们研究新思路、考虑新对策，采取切实可行的新方法，进一步归纳问题分析原因予以引导和标准。对于问题可归纳为： （一）组织形式定位不明，开展诉讼代理效劳缺乏法律依据，对未来开展的认识不统一。关于基层法律效劳所的组织形式司法部公布的两个管理方法中规定对“基层法律效劳所按照事业法人体制进行管理和运作〞，在当前法制不断健全，依法行政的要求不断提高的形势下，这种摸棱两可的说法显然已不符合法律的要求，在实际操作中也带来了一定的混乱。任何一个社会组织都必须经法定程序登记设立，基层法律效劳所在进行机构法人代码登记和纳税申报时就面临了对其组织形式界定不明的情况，给我们的管理工作造成了很大困难；在代理效劳方面，基层法律效劳所承担诉讼代理效劳在法律上没有依据。我国的诉讼法律制度由三大诉讼法规定，刑事诉讼法规定，只有律师、单位推荐的人及监护人、亲友才能接受委托，担任辩护人；民事诉讼法和行政诉讼法的规定与刑事诉讼法根本一致，只是范围上稍有扩大，即经法院许可的其他公民可以受委托担任诉讼代理人。这里所谓其他公民代理，是在法院许可的情况下一种临时性的、个人性的不收取代理费用的活动，不是专门的职业性活动。显然，三大诉讼法都没有赋予基层法律效劳所以自己的名义代理诉讼的资格；三是管理机关内部认识不一。鉴于外部环境压力，在我系统内部，对基层法律效劳长期存在着不同看法及较大争议。有的认为它是特定时期的产物，是弥补律师缺乏的权宜之计，在律师业壮大后应逐步萎缩消亡；有的那么坚持它作为律师制度的有益补充，同时是基层法治的重要辅助力量，应促其标准，长期稳定开展；还有的认为它是一种过渡形态，基于目前国情和律师业现状，它可以在农村保存开展，但应先从城市退出，并创造条件逐步向律师业并轨。这种认识上的分歧不仅造成对其开展模式、走向等重大问题长期形不成共识，而且导致相关政策不时处于摇摆、步调不一和不确定状态。这些年外部的法律、政策环境也不时对基层法律效劳的开展造成冲击和影响，特别是在全国大中城市社区法律效劳工作会议之后对我市基层法律效劳的影响不小，同时又缺乏明晰的标准政策和措施使管理中的一些问题一时难以解决。 （二）当前可依据的相关政策文件和监管力量已经不适合新时期基层法律效劳管理的需求。我们对基层法律效劳的监督管理依据主要是司法部于x年3月31日以59号、60号令发布的基层法律效劳所管理方法和基层法律效劳工作者管理方法两个方法对基层法律效劳工作的组织机构、建所模式、运行机制、执业准入、执业监督等做了原那么性规定。XX省司法局根据两个方法配套出台了XX省基层法律效劳所登记和年检管理方法（试行）和XX省基层法律效劳工作者管理方法（试行），并就基层法律效劳所的辅助人员管理、业务档案管理、执业广告管理等提出了标准性要求。但从实际管理角度看，部颁两个管理方法虽然对基层法律效劳的根本构架、人员要求、执业条件、内部制度等做了相应规定，但存在过于原那么、可操作性差的问题，况且部颁规章的法律效力较低，难以全面标准作为法律效劳业中一个类别的基层法律效劳，国家行政许可法的实施更对其产生诸多限制。尤其是现阶段我们执行的有资格但不能在XX县区执业、城八区严格控制不能转入从业人员、停办兼职人员执业以及停批设立新所等具体限制措施都是根据上级领导讲话精神和指示而行，缺少相关的法律或政策文件依据。这是我们标准管理工作中最关键的问题，也是我们工作的软肋。 从监督管理的组织机构看，司法部作为全国基层法律效劳的最高管理机关，原由基层工作司基层法律效劳指导处负责，不过两三个工作人员。现交由公证律师司负责，一个工作人员。XX省由市局基层工作处基层法律效劳科负责，工作人员两名。作为具体实施监督管理的区县司法局，承担此项工作的基层工作科由于负责的工作工程多、涉及面广、人员编制有限，能有一个人兼职负责此项工作已属不易，难以实现对基层法律效劳的监督管理职能，只能是有了文件发一发，年检注册盖个章，遇到投诉应付应付息事宁人而已。而且现有的监督管理手段也多为事后监督，在实施上既缺乏法律依据，又没有组织保证，多流于形式上的走过场。 （三）落实街道基层法律效劳所退出诉讼领域的难度较大。根据司法部全国大中城市社区法律效劳会议和2023年3月下发的进一步标准基层法律效劳工作的意见（征求意见稿）精神，街道基层法律效劳所要调整出诉讼代理领域，向公益性社区法律效劳组织过渡和转型。对此，我们认为目前在我市全面落实此项工作有很大难度。 1、XX县区街道法律效劳所要逐步退出诉讼领域的可操作性不大、不实际。仅靠司法行政机关的力量“退出〞环节操作十分困难，首先，我们没有撤消基层法律效劳所的权力，如果原组建单位不配合，我们将难有作为。其次，假设XX县区基层法律效劳机构或基层法律效劳工作者私下接案做代理，我们无法及时了解，也不能保证“退出〞的有效落实。在法院认可基层法律效劳工作者可以作诉讼代理的现状下，我们不能完全杜绝上述这种违规操作。 2、根据部发关于基层法律效劳所管理方法（修订草案）及相关说明中提到的“明确基层法律效劳所按事业单位进行管理的模式…….〞。就XX省的情况来看，长久以来基层法律效劳所的性质一直没有统一的界定。如果现在统一改为行政事业单位进行管理，其编制、经费等具体问题都无法得到落实，必然影响今后基层法律效劳管理工作的开展。 3、如果执行XX县区街道法律效劳工作者退出诉讼领域的意见，我市基层法律效劳工作者的安置问题难以解决。这些人由于年龄和现有素质、学历等条件的制约，极少能够具有申办律师事务所或转为从业律师的资格。他们在退出诉讼领域后必将面临主要生计断绝、生活难以为继的困难局面。如此那么不免引发上访、信访或其他过激行为，势必对首都的社会政治稳定、生活安定造成不利影响。 三、对策及建议 以上这些问题和可能出现的情况，我们已反响给司法部有关部门，并请上级领导机关能够进一步提出具体、稳妥的指导意见，分阶段、有步骤地解决基层法律效劳的标准和开展问题。针对上述问题，我们从现阶段加强基层法律效劳管理的角度出发提几点建议： 第一、应该成认基层法律效劳目前仍有存在的必要。不管在XX县区还是在