2023年野生动物保护法律体系之完善.docx

野生动物保护法律体系之完善 曹兴华 摘      要：野生动物群体有可能引发人类重大公共卫生风险，这一确证足以让我们重新思考人与野生动物之间关系，重新检视当前野生动物保护法律体系的妥适性。从完善野生动物保护法及配套措施、关联立法、地方立法、紧急性立法四个方面检视目前我国野生动物保护法律体系，其于立法目的、立法内容、立法配套等方面仍存在许多问题。借鉴国际先进经验，我国野生动物保护法律体系应重塑野生动物保护法律体系的理念构造，全面修正野生动物保护法的标准内容，及时更新野生动物保护法相关配套措施，系统修订野生动物保护关联立法，优化野生动物保护地方立法。 关  键  词：野生动物;动物保护;公共卫生;生物平安 根据目前科学研究的证据，尽管新冠病毒宿主或中间宿主有很多可疑指向①，还不能确证新冠状病毒的传播与接触、交易、食用哪一具体野生动物具有确切关系。但可以确定无疑的是野生动物群体有引发重大公共卫生风险的可能，而这一确证足以让我们重新思考人与野生动物之间的关系，[1]并重新检视当前野生动物保护法律体系的合理性。实际上，不仅仅是新冠病毒与野生动物有关，人类的多数传染病都与野生动物有关。据科学界现有的研究结果，人类约70%以上的新发传染病与野生动物有关。[2]因此，全面检视野生动物保护法律体系迫在眉睫。 一、我国野生动物保护法律体系问题检视 （一）野生动物保护法及其配套措施检视 野生动物保护法及其配套措施主要包括野生动物保护法陆生野生动物保护实施条例水生野生动物保护实施条例国家重点保护野生动物名录（以下简称保护名录）、国家保护的有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物名录（以下简称三有名录）、人工繁育国家重点保护陆生野生动物名录（以下简称繁育名录）、国家畜禽遗传资源目录（征求意见稿）以及地方重点保护野生动物名录等（见表1），共同构成了我国野生动物保护法律最主要的局部。 我国野生动物保护法律及其配套措施经过30余年的开展、修正和补充，虽然重点保护了野生动物，特别是对拯救珍贵、濒危野生动物的保护方面较为全面，在相关内容与制度方面对生物多样性、生态平衡等问题也有所顾及，但是野生动物保护法及其配套措施目前仍存在以下三方面的问题： 一是立法目的方面，偏颇的立法目的使得野生动物保护法律无法满足维护公共卫生与生物平安的需求。1988年我国野生动物保护法制定之初囿于时代局限更多侧重于对野生动物资源的利用，可称为“利用模式〞的立法目的构筑。2023年野生动物保护法修改正程中虽然增加了野生动物保护方面的目的指向，但由于野生动物范围界定狭窄，仅保护珍贵濒危的野生动物和有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（以下简称“三有〞野生动物），且缺乏将野生动物作为生命共同体系统之主体一局部的人文关心，使得2023年修法实际上没有完全超脱“利用模式〞，或可称之为“有限保护+广泛利用〞的模式，[3]仍然存在较为明显的市场导向和经济利用痕迹，[4]没有摆脱“人类本位〞和“经济本位〞的立场。 二是立法内容方面，内容设定与制度架构的缺乏，无法更好地保护野生动物。由于对野生动物的概念界定过于狭窄，受保护的野生动物范围不够广，使得至今仍有1077种野生动物无法受到野生动物保护法的保护。[5]对商业目的的野生动物人工繁育规制缺乏，使得野生动物保护法第二十条、第二十七条规定的有条件“猎捕、出售、利用〞野生动物的制度在利益驱动下异化。[6]野生动物保护执法体制零散化，执法主体分散为林业草原、农业、市場监管、卫生健康、公安等横纵多个不同的执法部门，[7]使得横向纵向之间的执法配合难度较大，在实际上阻却了执法体制的法律可操作性。在全国人大常委会2023年关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康平安的决定（以下简称决定）出台之前，我国野生动物保护法律实际上并不禁止野生动物交易。 三是立法配套方面，相关配套保护名录滞后于野生动物保护的实际需要。目前，保护名录三有名录同各地重点保护野生动物名录，共同组成了我国野生动物保护范围厘定的主要依据。但是保护名录仅于2003年进行过一次微调，三有名录自发布至今从未见更新。没有对因分类的调整而出现的物种进行及时囊括，如远东山雀、苍背山雀、青藏喜鹊等。对新近发现、报道的许多栖息地较为隐秘且局限的物种类群没有及时进行增补，如2023年发现的橙脊瘰螈（1月在浙江省发现）、腾冲齿突蟾（2月在云南发现）等新物种。某些对于社会影响较大的关键类群并未形成覆盖，如2003年SARS、2023年鼠疫、2023年冠状病毒的主要携带者蝙蝠和旱獭并无一上榜。在录物种保护级别未能得到及时有效提升，如有19个三有名录物种已经被IUCN红色名录列为极度濒危，[8]但仍未进行保护级别调整。国家同地方名录覆盖重叠现象十分严重。据统计，各地重点保护野生动物名录中的物种有近九成同保护名录或三有名录相重叠。[9]这些问题的存在，很大程度上限制了我国当前野生动物的保护及管理。 （二）野生动物保护关联立法检视 野生动物保护法律是一个体系，除了围绕野生动物保护法这一核心立法之外，还需要大量的关联立法。这些关联立法中存在与野生动物保护法相衔接的标准，如刑法中规定了针对涉及野生动物保护的“走私珍贵动物、珍贵动物制品罪〞“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪〞等刑事犯罪行为。目前，这类关联立法主要有渔业法实验动物管理条例刑法进出境动植物检疫法动物防疫法传染病防治法等（见表2）。 检视野生动物保护关联立法可以发现其存在以下问题：一是立法欠缺指引技术。在野生动物保护的关联立法方面没能够通过指引技术实现多部法律之间的有机体系化，碎片化特征明显，未能在相关问题上有机衔接并融合。二是我国现行野生动物保护法的保护范围等根本制度设计存在缺陷，失却“野生动物保护根本法〞此一功用承当，导致本来就碎片化明显的关联立法在内容上缺乏统一、共性、内在具有向心力的价值指引，降低了野生动物关联保护相关立法的格局。三是野生动物关联立法存在条块缺失问题，一些与野生动物保护具有本质关联的重要方面立法阙如。如动物保护和动物防疫法律体系中没有伴侣动物立法，使得伴侣动物成为野生动物禁止食用条件下的替代品。[10] （三）野生动物保护法地方立法检视 目前我国大局部地市级以上的地方立法机构和地方政府都出台了涉及野生动物保护的地方性法规或者地方政府规章。笔者以“野生动物〞为关键词在司法部“法律法规数据库〞（chinalaw.gov ）中进行检索发现，共有145件地方性法规和62件地方政府规章涉及野生动物保护方面的内容（见表3），如黑龙江野生动物保护条例北京市野生动物保护管理条例等。 这些地方性立法虽然数量较多，但立法质量参差不一。一是较多地方性立法欠缺针对本地区的野生动物资源特点的专门性规定，在内容上表现为简单复制国家立法内容。二是有些地方出台的野生动物保护法实施方法或条例虽然参加了本地特色，但却与国家立法不一致，导致法律效力冲突，在实际适用时，作为下位法的地方立法因为效力冲突而失去实际的适用价值。三是有的地方制定具有地方保护主义倾向的标准性法律文件，如地方政府为了本地经济利益，在根据野生动物保护法第二十条授权立法的时候成心模糊“禁猎区〞“禁猎期〞或“禁止使用的方法和工具〞等。 （四）紧急性立法检视 新冠肺炎疫情发生之后，为了应对疫情的开展，国家和地方都以紧急性立法的形式通过禁止食用野生动物的相关立法，其中最为主要的是全国人大常委会2023年2月24日通过实施的决定，通过扩大范围确立了全面禁止食用野生动物的制度。决定在疫情防控这一特殊关键时期明确提出禁止滥食和交易野生动物，具有指引意义。其实在此之前，中央相关部委已经出台了有关野生动物保护的紧急性立法，如2023年1月26日市场监管总局等三部门发布的关于禁止野生动物交易的公告（2023年第4号），从场所隔离、禁止交易、举报、整顿查封、公众教育等五个方面①要求疫情期间禁止野生动物交易活动;2023年2月10日市场监管总局等五部门发布的关于联合开展打击野生动物违规交易专项执法行动的通知（国市监稽[2023]28号），明确开展联合打击野生动物违规交易活动。此外，为应对疫情，福建、天津、广东、甘肃、江西、广西等地人大或以“决定〞的形式出台关于野生动物保护的紧急性立法①或修订相关野生动物保护的地方性法规②，上海、广东、北京等地相关执法部门也出台了标准性文件打击野生动物违规交易行为。 这些应对疫情的紧急性立法，无论是国家层面的还是地方层面的，在特殊时期有着显著的介入效果，但这些紧急性立法的效果与常态立法还有一定差异。以决定为例，其明确将“三有〞动物和普通野生动物以及人工繁育、人工饲养的陆生野生动物均纳入了禁止食用的范围，并明确规定一旦违法参照现有法律有关规定予以处分。该决定也具有与法律等同的效力，但基于刑法“罪刑法定〞和谦抑性原那么的坚持，如果未对野生动物保护法第十条和刑法第三百四十一条等相关条款进行修改，对于“三有〞动物和普通野生动物的保护暂时还会停留在行政保护层面③。同时，决定通过紧急性禁止立法全面禁止食用，可能会给野生动物养殖产业带来一定的经济损失，同时，因没有相关过渡政策，也可能遭遇实施的阻力。[11] 二、野生动物保护法律体系的国别观照 （一）英国 英国是西方“动物福利和动物法〞的先行者，世界上第一部有系统的动物福利法是由英国议员马丁提出的。[12]在涉及野生动物保护法律方面，有动物保护法、动物福利法、动物运输法规等超过200部的“与动物相关法规〞。此外，作为判例法国家，英国还存在大量与動物相关的判例法。关于动物福利、防止虐待、动物实验，以及用于不同用途的动物，如动物园、马戏团、农业、运输、体育娱乐等，主要通过成文立法标准。而有关动物财产权的议题，那么多来自判例法的法理原那么。[13] 英国1911年动物保护法提出两项动物保护的核心意旨，一个是“残酷行为〞，另一个那么是“不必要痛苦〞。同时此法规定不仅畜主对驯养动物施加残酷行为属于违法，对于自己看管下的动物“不作为〞，亦属非法。该法第一条解释了六类“残酷（罪）行为〞，包括：⑴残忍地殴打、踹、恶意对待、蹂躏、过度役使、超量负重、折磨、激怒或者恐吓任何动物，或者作为动物所有人却允许他人虐待自己的动物的行为;⑵放任不管或者不合理的施行让动物遭受无必要的痛苦的行为;⑶导致、获取或者协助动物打斗或者提供动物打斗场所的行为;⑷成心或无合理理由对动物投与毒药或者导致伤害的物品的行为，或身为所有人却允许他人如此作为;⑸其他对动物的不人道或没有合理程序的手术的行为，或身为所有人却允许任何动物接受此类手术;⑹将马、驴、骡束缚在如此条件下，或用如此方法对待马、驴、骡而导致不必要痛苦。而“不必要痛苦〞那么是法院判定残酷罪的关键，这一观念对于“残酷〞的法律定义至关重要，但不仅限于此。[14]“不必要痛苦〞的解释与应用主要来自于英国法庭和法官，在“福特诉威利案〞中，法官建议在确定某一痛苦是否“必要〞时有两个步骤：一是必须要证明对动物所采取的、造成它痛苦的做法是为了实现一个“适当〞和“合理〞的目的;二是这个目的和手段之间必须适当、成比例、且有分寸①。2022年英国制定了动物福利法，进一步标准了英国20多部经济与非经济动物的法规，并将这些法规现代化，且引进较新的观念如“注意义务〞，这是英国继动物保护法后最重要的一部综合性质动物立法。此法规适用于“除人以外的脊椎动物（不包括动物胚胎）〞，范围较广。在动物福利法中明确指出了犯罪行为的范围，并规定了动物畜主与负责照管动物的人的法律责任，用以确保动物福利，法条中更禁止向16岁以下未成年人兜售动物，或是将动物当成礼品赠送给未成年人。[15]2022年制定了动物福利运输法规，用以确保动物在运输过程中其动物福利可以得到最根本标准的保证。此法适用于“所有动物〞（但宠物及非商业性质的动物运输除外），运输工具及过程包含公路、铁路、航空及水路运输，而从动物被装载上车、运输的行程、直到抵达目的地搬运下车的过程。运输动物的过程，假设是“造成或可能造成对动物的