2023年人民调解工作与法院调解工作衔接的路径探寻.doc

人民调解工作与法院调解工作衔接的路径探寻 【内容提要】 加强人民调解工作与法院调解工作的沟通和衔接，是当前进一步开展和开拓人民调解工作的时代要求。本文试图对人民调解工作与法院调解工作的衔接的方式、方法做粗浅的探讨，详细论述人民调解协议书与法院调解书效力的衔接问题。笔者认为，在当前的实际情况下，应着力提升人民调解协议书的约束力，实现人民调解协议书与法院调解书的效力衔接，从而进一步降低调解本钱，提高调解成功率，更充分地发挥维护社会稳定的“第一道防线〞作用。 【关键词】 人民调解法院调解衔接 调解是各国解决民事纠纷的三大制度之一，尤其是在我国，人民调解委员会主持的人民调解在处理居民之间的民事纠纷中占有重要地位。这不仅在于我国传统法律文化中讲究和谐精神与协调一致[1]，人们有“厌诉〞心理，发生纠纷时往往更多地求助于调解；而且从现实的层面上，调解不仅有利于人民内部矛盾的迅速解决，并且有利于减轻法院的诉累。 然而，人民调解委员会主持下达成的调解协议书没有法律上的强制约束力，一方当事人一旦反悔，调解协议书就成为一纸空文，这不仅是对社会资源的一种巨大浪费。无疑，这样的制度不仅是不公平的，特别是与当下社会要求建立一个信用社会是背道而驰的，十分不利于建立一个良性的市场经济体制与环境。 因此，人民调解工作与法院调解工作加强沟通协调，采取优势互补，是开展人民调解工作的时代要求，是拓宽和完善调解制度的积极路径。 一、人民调解与法院调解的关系 〔一〕二者作为调解的共性 1、非对抗性和平协商，有利于减少当事人的对抗，和平解决纠纷。 2、程序简便快速，减少解决纠纷的时间和本钱。 3、可以适当参考援引地方习惯、道德、人情等社会标准，缓和法律与外乡实际情况的矛盾，做到合情、合理。 4、在法律法规规定不明确的情况下，合理快捷解决纠纷。 5、维护社会稳定，培养公众诚信的道德观，增加社会凝聚力，缓和社会转型过程的矛盾和冲突。 6、调解的非对抗性和数额上的让步有利于义务人自觉履行义务，高效、彻底的解决纠纷。 〔二〕人民调解的优势〔相对于法院调解而言〕 1、人民调解的程序更为简便、快速且不收费，可就地就近解决纠纷，大大减少当事人的时间和本钱。 2、人民调解方式灵活，更易促成双方当事人的和解。 3、参与人民调解主体的广泛性，可利用的促成和解的资源的多样性，如亲情、乡情、人情等，均可促成和解的达成。 〔三〕人民调解的缺陷〔相对于法院调解而言〕 1、多数调解人员文化程度偏低，法律政策和业务水平欠缺，不能适应当前调解工作的需要。 2、调解有时缺乏标准性和专业性，不能做到依法调解，难以让双方当事人心服口服。 3、由于调解协议不具有强制执行力，使得纠纷解决有时不具有彻底性。 二、二者衔接的重要性和必要性 随着改革和开展的不断深入，人们的思想观念、价值观念和相互之间的利益关系发生很大变化，各种矛盾突出、多发、复杂。面对新时期出现的大量人民内部矛盾，我们应当加强人民调解与法院调解的衔接，进一步提高人民调解的成功率，降低投入人民调解的本钱，迅速、彻底地把矛盾消灭在基层，解决在萌芽状态，以适应当前市场经济开展的快节奏，真正到达人民调解与法院调解工作的良性互动，从而提高大调解的公信力，开创人民调解工作的新局面。 “调解书具有合同的法律效力。如果一方当事人违约，另一方当事人可以寻求新途径解决争议。〞[2]另一方当事人向法院起诉后，法院应认定调解协议书具有合同〔契约〕的效力，应判定不履行调解协议书的一方当事人承当违约的法律责任，除非不履行调解协议书的一方当事人提出证据证明调解协议书。 为什么人民调解协议书具有合同〔契约〕的效力呢。人民调解委员会和社区矛盾调解中心调解的范围仅为民事性纠纷，属于私法的范围。而私法以私人平等和自治为根本理念，[3]意思自治的真谛在于尊重选择，其根本点那么是自主参与和自己责任。调解协议书是当事人在平等和自愿的前提下签订的，虽然双方可能都做出了让步，牺牲了自己在纠纷发生时要求的局部利益，然而他们最终发现，“只有与对手彼此都接受双方同意的约束，即契约，才是唯一现实的选择，〞[4]这正是当事人自主参与的结果。在市场经济条件下，市民尊奉私法自治理念去参与生活，必须把理性判断作为交往的前提。自主参与者对于参与所导致的结果负担责任，即自己责任，这是自主参与的必然逻辑。如果当事方不履行调解协议，意即当事方存在过错，根据意思自治理念，有过错的加害人必须对加害行为负责，即过错责任。既然我国的民法通那么成认意思自治原那么[5]，作为国家司法机关的人民法院有何理由不尊重当事人自治的结果呢。 人民法院在诉讼中认定人民调解协议书具有合同的效力，同时也符合程序法的规定。中华人民共和国民事诉讼法第16条第2款规定：“人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原那么进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行……〞在此法律规定，当事人应当履行调解协议，在人民调解协议书的效力问题上法律做出的是强行性规定，当事人没有履行或是不履行自由选择权，反言之，当事人不履行调解协议就要承当法律责任。该款随即规定：“当事人……反悔的，可以向人民法院起诉。〞该规定并没有说，当事人因反悔而不履行调解协议不需要承当法律责任，从条文规定中也推导不出这样的意思。反过来，如果认为推出这样的意思，显然与该条文的前半句“当事人对调解达成的协议应当履行〞是矛盾的，立法者不可能在同一条文中做出相反的意思。该条规定只是赋予当事人在不履行调解协议时除人民调解委员会调解之外的另一解决争议的新途径，即诉讼。法律赋予当事人的是起诉权，而不是胜诉权。在此情况下，无论是反悔方起诉，还是对方起诉，在民事实体法上，反悔方都要承当不履行协议的法律责任，除非法院认定调解协议无效。[6] 2、人民调解协议书与法院调解书的效力衔接 通过第一局部的论述，我们解决了人民调解协议书的根底效力问题，然而人民调解委员会和社区矛盾调解中心主持下达成的调解协议书没有法律上的强制执行力，一方当事人违约，另一方当事人不能以此为依据申请法院强制执行。这对于社会资源来说是一种浪费，同时也不利于树立人民调解的威信，这样大量的标的小、社会影响不大的民间纠纷将会涌到法院去解决，势必增加人民法院的诉累。 在我国的民事诉讼法及仲裁法中都有调解制度的规定，而法院调解书与判决书具有同等法律效力，具有给付内容的法院调解书具有强制执行力。为赋予人民调解协议书以法律强制效力，我们设想，把人民调解协议书与法院调解书衔接起来，即人民法院可以应当事人的申请，按照一定的法律程序，根据人民调解协议书的内容制作调解书，该调解书即具有法院调解书的法律效力，当事人可以以此申请强制执行。实行这种衔接制度，不仅具有现实上的重大意义，而且具有法理上的可行性。 〔3〕法院审理的结果。法院对人民调解协议书的审理结果可能有几种情形：一是，一般情况下，经过审理，独任庭认为人民调解协议书协议内容清楚、合法的，应依据人民调解协议书的内容制作法院调解书，要求双方当事人要调解书上签字，加盖人民法院印章。二是，如果独任庭认为人民调解协议书协议内容不清或者违法或者有欺诈、强迫等情形的，应认定协议书无效。在双方当事人愿意再行调解的情况下，可以主持当事人达成新的协议，并以此制作调解书。三是，如果在独任庭制作调解书前，当事人双方撤回申请的，应裁定撤销案件；一方当事人撤回申请或不同意法院调解的，另一方当事人坚持不撤回申请的，应驳回申请，告知不撤回一方可以另行起诉。法院受理起诉后，在审理时人民调解协议书具有合同的效力。 4、人民调解协议书适用证据规那么问题 2022年4月1日开始施行的最高人民法院关于民事诉讼证据的假设干规定第67条规定：“在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解的目的作出妥协所涉及的对案件事实的认可，不得在其后的诉讼中作为对其不利的证据。〞人民调解协议的效力是否与这一规定发生冲突呢。我们认为，不发生冲突。 第67条的规定是针对法院主持的调解或当事人庭外和解而作出的，其目的是消除当事人害怕在调解或和解中因成认案件事实而在其后诉讼中给自己带来不利的顾虑，鼓励当事人在调解或和解中作出让步，从而促进调解或和解协议的达成。从条文的规定，我们可以看出，这项证据规那么只对达不成调解协议的情况下才适用，如果双方当事人在法院的主持下达成调解协议，一般情况下不适用该项证据规定，除非当事人根据我国民事诉讼法第180条[10]的规定提起再审。因为当事人一旦签收了法院制作的调解书，调解书即具备了法律效力，本案已经结束，不存在“其后的诉讼〞，第67条证据规定失去适用条件。当事人要按照调解书的内容履行义务，当事人由于妥协而产生的对己不利的后果一旦列为调解书的内容，当事人同样必须履行。 人民调解委员会或社区矛盾调处中心主持下进行调解与法院主持调解同样适用第67条证据规那么。在人民调解过程中，当事人为达成调解协议作出妥协所涉及的对案件事实的认可，同样不能在诉讼中作为对其不利的证据。但是当事人之间一旦达成协议，签订人民调解协议书后，人民调解协议书就具备了合同的法律效力，当事人那么不能就人民调解协议书的内容在诉讼中引用第67条证据规那么，除非当事人证明人民调解协议书无效。如果人民法院根据人民调解协议书的内容，审核后制作法院调解书，那么适用法院调解书的效力，如前段的分析，一般也不再适用第67条证据规那么。 值得一提的是，涉及调解协议纠纷的案件，进入诉讼程序后，一方当事人申请人民调解员作为证人就相关事实作证，其申请应否准许以及人民调解员的证言效力。 根据民事诉讼法第70条的规定，但凡知道案件情况的单位和个人，都有义务出庭作证。然而鉴于人民调解员身份的特殊性，就此问题，笔者认为应明确规定对一方当事人的此种申请，人民法院不予准许。人民调解员作为调处纠纷的中立第三方，公平、公正的处理纠纷，不应作为任何一方的证人出庭作证，否那么会极大影响大调解的公正性和公平性，不利于大调解工作的顺利开展。在审理过程中，就案件事实确需人民调解员作出澄清说明的，由人民法院依职权向人民调解员调查取证，人民调解员的证言效力一般高于其他证人的效力，因其本质上是中立的第三方，与当事人均无利害关系，且法律素养比拟高，更能忠于事实，忠于法律，维护法律的尊严。 参考文献： [1]详见赵震江主编。法律社会学，北京大学出版社1998年版，第419页。 [2]黄进、张丽英主编。国际法·国际私法·国际经济法，法律出版社2022年版，第167页。 [3]张俊浩主编。民法学原理，中国政法大学出版社1997年版，第4页。 [4]同上，第22页。 [5]中华人民共和国民法通那么第4条规定“民事活动应当遵循自愿……原那么。〞详细阐释参见彭万林主编：民法学，中国政法大学出版社1994年版，第35－37页。 [6]此处法院认定调解协议无效并不应是随意的，而是应依照民事法律行为无效与可撤销制度〔中华人民共和国民法通那么第 58、59条、合同法第 52、54条〕，并参照人民法院对仲裁裁决的审核制度〔中华人民共和国仲裁法第58条〕来进行。 [7]参见陈桂明、宋英辉主编。诉讼法与律师制度，法律出版社2022年版，第155页。 [8]XX省人民调解工作指导委员会关于加强人民调解工作的假设干规定第30条第1款规定：“人民调解协议书的内容由纠纷当事人约定，一般应包括下以下条款： 〔一〕纠纷当事人根本情况； 〔二〕争议事项； 〔三〕协议内容。〞