“印太经济框架”的意涵、影响及其前景剖析_李鸿阶.pdf

亚太经济2023年第1期“印太经济框架”的意涵、影响及其前景剖析李鸿阶内容摘要：美国总统拜登上任后，为填补“印太战略”经济短板，重塑美国“同盟体系”，巩固制定国际规则的主导权，全面遏制中国发展，选择性继承特朗普时期的部分政治遗产。拜登在访日期间抛出所谓的“印太经济框架”（简称IPEF）。IPEF作为美国单方主导的规则议题，鼓操“共同的民主原则与普世价值”，具有很强的地缘政治属性、意识形态色彩与“圈子化”“模块化”“拼盘化”等鲜明特征，将对全球经济格局、亚太区域经济合作和中国经济发展带来深远影响。与此同时，IPEF将受美国政党极化、利益集团博弈以及成员国接受与融入程度、国际社会反响、中国发展韧性等诸因素制约，要及时评估IPEF谈判议题、发展进程及其可能带来的各种消极影响，做到有备无患。关键词：“印太经济框架”意涵影响前景剖析中图分类号：F752.4文献标识码：A文章编号：1000-1052（2023）01-0001-09印太地区是全球经济增长速度最快、最具发展活力的区域，将在全球经济格局中扮演日益重要的角色。从某种意义上说，谁掌控了印太地区，谁就拥有对全球经济的领导权。美国总统拜登上任后，为补全“印太战略”的经济短板，重塑美国“同盟体系”，巩固制定国际规则的主导权，全面遏制中国发展，选择性继承特朗普时期的部分政治遗产。2022 年 5 月 23 日，拜登在访日期间抛出了所谓的“印太经济框架”（简称“IPEF”）。IPEF作为美国单方主导的规则议题，鼓操“共同的民主原则与普世价值”，具有很强的地缘政治属性、意识形态色彩与“圈子化”“模块化”“拼盘化”等鲜明特征，将对全球经济格局、亚太区域经济合作和中国经济发展带来深远的影响。一、“印太经济框架”的重要内容与核心意涵IPEF由贸易，供应链，清洁能源、去碳化和基础设施，税收和反腐败“四大支柱”构成，具有填补经济“缺位”，强化美国贸易主导权，提升产业韧性，确保美国供应链优势，推进“盟友”合作，对抗中国“一带一路”倡议，挑起直接争端，确保美国规则制定主导权的核心意涵。（一）IPEF的“四大支柱”IPEF酝酿成立的时间短，有较大仓促性。2021年10月，美国总统拜登在东亚峰会上首次提出了IPEF构想，表示IPEF将围绕贸易便利化、产业链韧性、清洁能源、劳工标准等领域展开（陈积敏，2022）。2021年收稿日期：2022年11月28日作者简介：李鸿阶，福建社会科学院副院长、研究员，亚太研究中心主任。研究方向：区域经济、华侨华人经济。福州，350001。1DOI:10.16407/ki.1000-6052.2023.01.001ASIA-PACIFIC ECONOMIC REVIEW NO.1,202311月，美国商务部长雷蒙多、贸易代表戴琪相继访问了东亚地区，提出美国不会重返全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTTP），并有可能在2022年初启动“印度太平洋经济框架”。2022年2月，美国政府在美国印太战略提出，IPEF要拓展符合劳工、环保标准的新贸易方式，按照开放原则管理数字经济和跨境数据流，加快构建可预测的弹性和安全的供应链，共同投资脱碳和清洁能源。2022年4月，美国贸易代表戴琪访问了新加坡，重点讨论了数字经济、绿色经济。2022年5月23日，拜登在访日期间正式启动了IPEF，宣布美国、日本、韩国、印度、澳大利亚、新西兰、印度尼西亚、泰国、马来西亚、菲律宾、新加坡、越南、文莱13个国家正式成为IPEF创始国。同日，美国白宫就“有关印太经济繁荣框架”发表了声明，认为“这一框架旨在增进我们各国经济的健强性、可持续性、包容性、经济增长、公平性和竞争力。”IPEF包括以下“四大支柱”：1.贸易。“我们寻求建立高标准的、包容的、自由及公平的贸易承诺，并制定贸易和技术政策中的新型且有创意的方针，推动能够驱动经济活动和投资、提倡具有可持续性和包容性的经济增长并惠及劳动者和消费者的范围广泛的一系列目标。我们的努力包括但不限于在数字经济中的合作。”2.供应链。“改善供应链的透明度、多样性、安全性和可持续性，使其更具复原力并更好地一体化。我们寻求协调危机反应措施；扩大合作以便更好地应对并减轻种种干扰的影响，从而更好地确保经营的连续性；改善物流效率和支持；并确保对关键的原材料和加工材料、半导体、至关重要的矿物和清洁能源技术的获取。”3.清洁能源、去碳化和基础设施。“根据我们的巴黎协定为支持我们的人民和劳动者的生计的各项目标和努力，我们计划加速清洁能源技术的开发和部署，以使我们的经济脱碳，并建设对各种气候影响的抗御力。这涉及深化就各项技术、包括优惠融资在内的调动融资，以及寻求各种方式以便通过支持发展可持续的、持久的基础设施并提供技术帮助来提高竞争力并增强连通性进行合作。”4.税收和反腐败。“我们致力于通过依据现有的多边义务、标准和协议，颁布并执行有效的、强有力的税收、反洗钱及反贿赂制度，在印太地区遏制逃税及腐败行径，以便增进公平竞争。这涉及分享专长并寻求各种途径，以支持推动负责任的、透明的制度所必需的能力建设。”美国政府宣称：IPEF将是一个“超越TPP/CPTPP和RCEP的非传统贸易协定”，旨在完善“印太战略”，加大对基础设施投入，协同G7“重建美好世界：满足中低收入国家巨大基础设施需求的积极倡议”（BuildBack Better World，B3W），实现美国对“自由开放印太地区”的主导权与掌控权，全面提升应对挑战能力。（二）IPEF的核心意涵1.填补经济“缺位”，强化美国贸易主导权。从贸易领域看，美国为填补因退出TPP造成的“经济真空”，更加重视高新技术出口管制、数字贸易规则和劳工、环境标准，强化对印太地区拥有主导权。以数字经济为例，据中国信息通信研究院测算，2021年美国数字经济规模为13.6万亿美元，占美国GDP约59%。另据UNCTAD统计，2021年美国数字支付服务贸易出口额为5330.93亿美元，约占全球数字支付服务贸易出口总额的16.83%（王金波，2022）。为抢占全球数字治理主导权，美国重视扩大与“盟友”合作，积极推动IPEF对接USMCA（美墨加三国协议）、CPTPP与美日数字贸易协定，强调实施美式数字规则标准（包括跨境数据自由流动、禁止数据本地化要求、源代码和算法保护、交互式计算服务和平台免责、数字知识产权、数字资产保护等），加快向印太地区乃至全球渗透扩散，以实现美国所谓的全球数字治理目标。2.提升产业韧性，确保美国供应链优势。从供应链韧性看，IPEF围绕关键产业的可溯源性、多样性、安全性与可持续性，借口所谓的“国家安全与人权”，通过政策协调、联合研究和制定安全标准，综合运用出口管制、外资审查、劳工与环境标准、限制市场准入等一揽子政策，完善对“第三方”供应链的安全审查机制，确保美国对关键的原材料和加工材料、半导体、至关重要的矿物和清洁能源的技术获取，通过技术封锁和规2亚太经济2023年第1期则围堵，企图把中国排斥在供应链体系之外。据日经亚洲2021年3月11日报道，美国、日本、澳大利亚、印度四国计划组建“稀土联盟”；同年7月，美国白宫就关键产品供应链风险评估发布报告，要求加快制定稀土等关键矿物和材料提取与加工的“21世纪标准”。此外，美国以增强供应链透明度为名，强行要求台积电、韩国三星等芯片龙头企业向美国政府提供商业机密数据。在尖端技术领域，美国依托日美工商伙伴关系（JUCIP）、美韩科技创新伙伴关系、美日澳印关键和新兴技术合作联盟等排他性技术联盟，强化对人工智能、数字基础设施、量子计算、半导体芯片、标准互认等关键和新兴技术领域的控制，并把人工智能、量子信息、生物科技等高新技术列入出口管制对象。2021年6月9日，美国参议院通过2021美国创新和竞争法案，旨在确保美国在人工智能、半导体、量子计算、先进通信、生物技术和先进能源等关键技术领域的优势地位。2021年9月29日，美国欧盟贸易和技术委员会（TTC）首次举行会议，要求将“投资审查”“出口管制”“人工智能”“半导体供应链”“全球贸易挑战”列入首批重点合作领域（张薇薇，2021）。2022年7月20日，美国在荷兰与17个伙伴经济体政府召开了供应链部长级论坛，并就全球供应链合作发表了联合声明。同年9月9日，美国商务部长和贸易代表在美国加州洛杉矶举行IPEF部长级会议。3.强化“盟友”合作，对抗中国“一带一路”倡议。从清洁能源、脱碳和基础设施建设看，基于规则互联互通以及寻求发展差异性，IPEF立足美国优势领域与利益关切，凸显“盟友”、伙伴关系，弱化中国“一带一路”倡议的影响。在清洁能源、脱碳领域，借口落实巴黎协定目标，强化美日在可再生能源、电网现代化、能源存储、能效标准、智能电网、氢气、碳捕获、碳回收、工业脱碳、先进核能等技术领域合作。在基础设施领域，衔接美日澳印基础设施投资伙伴关系（2021）、美澳日“蓝点网络”计划、G7“重建更美好世界”、G7“全球基础设施和投资伙伴关系”与欧盟“全球门户”基建计划等，对华开展基础设施竞争。如欧盟“全球门户”以“善政和透明度”“民主和高标准”两大目标，重点强化数字、能源和交通领域的智能、清洁和安全联系，卫生、教育和研究系统联系，被外界解读为意在对抗“一带一路”建设的影响力。2022年7月27日，德国商报网站刊载了莫里茨科赫的文章，认为欧盟“全球门户”是一种外交工具，主要为战略目标而非发展政策服务，目的是“在欧洲利益受到影响的地方遏制中国影响力”。4.挑起直接对抗，确保美国规则制定主导权。从税收和反腐败趋势看，IPEF基于美国规则与“盟友”利益关系，加快构建新的经济规则体系和产业标准，除明确排除对象（孤立和遏制中国发展）外，还依据特定的功能目标，抓紧实施涵盖多边义务、标准、协议和具体项目、程序、规则与制裁机制。从表面看，IPEF根据现有的规则和多边协议，增强与“盟友”、伙伴协调联动效应，加强税收、反洗钱及反贿赂制度，“在印太地区遏制逃税及腐败行径，以便增进公平竞争”，实质上是借助反腐败议题，构建打击对手的政策依据与具体方式，通过推行美国认可的“透明”标准、反腐机制、税收原则，意在重振美国规则的主导权，成为美国打压其他国家企业和个人的新抓手（杜兰，2022），由此将深度影响印太地区营商环境，严重撕裂经贸联系和产业链体系，并将人为制造经济发展等级，固化印太区域南北关系，为美国从中渔利和构造“亚洲北约”奠定基础。总之，IPEF固守冷战思维，企图以“共同的民主原则与普世价值”，与“盟友”、合作伙伴构建“牢固的经济关系”，以“贸易承诺”提升供应链韧性；借口“税收和反腐败”，试图形成美国主导的涵盖低端制造、高端制造和芯片制造的一体化产业同盟体系，把中国排斥在供应链体系之外，全面遏制中国发展。二、“印太经济框架”的基本特征及其重要影响IPEF成员国人口占到全球一半，经济总量为全球的40%，对美国经济利益极具重要性。尽管IPEF仅是一个框架，最终能否成型有待观察，且将面临红利偏少等困境，但因其地缘政治意图、“圈子化”等特征明显，将带来一系列影响。3ASIA-PACIFIC ECONOMIC REVIEW NO.1,2023（一）IPEF的基本特征1.成员国重叠性。IPEF成员国与CPTPP、RCEP的成员国高度重叠，包括RCEP15个成员国中的11个，CPTPP11个成员国中的7个，其中，日本、澳大利亚、新西兰、新加坡、马来西亚、越南和文莱同属CPTPP、RCEP成员国，具有高度的重叠性。此外，IPEF成员国也与QUAD（美日印澳“四方安全对话”）、AUKUS（美英澳三边安全伙伴关系）、FVEY（美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰“五眼情报联盟”）和DEPA（新加坡、智利和新西兰数字经济伙伴关系协定）重叠，展现出较强的联动性。2.选择性继承遗产。2022年2月11日，美国总统拜登发布上台以来的首份“印太战略”，因军事色彩过浓，缺少满足域内国家经济诉求的相关内容。为寻求印太地区的地缘政治、经济韧性与“盟友安全”平衡，激发参与国家的热情，拜登政府有选择地继承和延续了特朗普时期的部分政治遗产。为“适应