2023年行政改革制度环境及限制条件.docx

行政改革制度环境及限制条件 一、权力结构与制度环境：国企改革的实践经验 这种制度环境不仅包括市场，亦包括国家对组织的影响。对此，布洛维在生产的政治一书中将国家引入分析体系，揭示了微观的车间政治与宏观的经济制度间密不可分的关系。布洛维认为不同的经济制度（资本主义、社会主义、殖民主义）的含义表达在国家扮演的角色不同。换言之，我们不能无视国家对企业生产的制度性影响。[2]林毅夫等亦认为改革以前国有企业的低效率是国家为在资金稀缺的条件下实现重工业优先开展的战略目标，以扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源方案配置制度，以及没有自主权的微观经营机制共同作用的结果。[3]但是，新制度主义的缺陷在于过分强调制度环境的影响，没有对组织自身权力关系和运作机制予以足够关注，因此不能解释导致组织变化的内部结构因素。事实上，在国有企业适应从传统方案经济体制向社会主义市场经济体制转型的改革过程中，其内部权力结构的变化尤为明显。根据周叔莲（1998）的研究，国企改革大致经历了从放权让利、扩大企业自主权到采取承包租赁、推进所有权与经营权的两权别离直至建立现代企业制度的三个渐次深化的开展阶段。相应地，其内部权力结构的变化亦呈现出明显的阶段性特征。赵明华和蒂奥通过对河南纺织业三家国有企业劳动控制的研究，揭示了国有企业一旦以追求利润为目标，也会像自由竞争时期的资本主义企业一样对个人进行身体、心理、精神的控制。[4]特别是随着两权别离的实施，管理权力不断扩大，企业中的权力结构也由魏昂德所描述的高度制度性依附的“新传统主义〞转向“去组织化的全权主义〞，其典型特征是工厂对工人实行强制、严格的管理方式。[5]在这种权力结构下，工人与管理者的关系不再是“庇护依附主义〞性质的，而是转向“对抗式的联盟〞，利益成为双方合作的根底。当然，这种关系可以是稳固的，也可以是脆弱的（平萍，1997）。至于第三阶段的改革那么是以建立现代企业制度为框架所实施的国有企业大规模战略重组。其中，集中表达企业权力结构转变的产权重组主要是通过股份制改造、联合、兼并、别离与分立以及要素流动等途径所进行的国有企业结构重组（邓鸿勋，1997）。建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学〞的现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体也一时成为改革的主流话语。但与此同时，人们也注意到开展迅速并在国民经济中占有相当地位的非国有经济并非具有明确的产权归属，它们大多由乡镇或居委会所有，产权边界处于模糊状态。倪志伟（1994）认为这是在政治权力和市场机制并存的转型经济中，企业“试图克服微弱的市场环境和不完全的市场转型情况下产生的问题的一种结构安排〞，并指出作为过渡性形式的混合型产权最终会随着市场制度的完善而转向明晰的产权结构。[6]林毅夫等人却认为，国有企业问题的真正原因不在于产权结构，而在于缺乏充分竞争的外部环境。[7]以上两种观点虽各执一端，但存在融合之处。事实上，假设从“关系产权〞的角度来看，产权作为一束关系，其结构和形式是“该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果〞[8]。在这个意义上，组织内部的权力结构总是衍生于特定的制度环境，并以之为存在的根底。因此，两者的匹配影响重大。至此，通过国有企业改革的实践经验，提取出内生于改革过程的两个关键变量———“权力结构〞与“制度环境〞。 二、权力调整的制度限制：中央-地方关系的变迁历程 权力结构，作为权力的组织体系，用于指涉权力在不同主体之间的配置及其相互关系，其以特殊的方式造就了主体的行为选择。在有关我国行政改革问题的讨论中，人们习惯于将改革视为在经济开展和由此引发的社会结构性变迁过程中，对现有体制以及体制内权力安排所进行的必要调整。[9]其中，中央-地方关系作为整个权力结构中的关键环节，不仅是我国财政体制改革的要点，而且也是经济、政治体制改革的突破口（傅晨、张晏，202223）。改革开放初期，为打破中央高度集权的方案经济体制，推动社会主义市场经济的建立，国家采取“放权让利〞的政策，将相当一局部原属中央的企业管理权、基建工程审批权、投资决策权下放地方。与此同时，为明确中央、地方各自的预算收支范围，国家进一步推动了财政体制改革。1980年在除三个直辖市外的所有省和自治区实行了财政“分灶吃饭〞，1988年又在37个省级地方政府和方案单列市实行了“财政包干〞。“包死基数、确保上交、超收留用、欠收自补〞的分权式改革，极大地激发了地方政府的积极性，推动了其行为重点向经济建设的转变。但是，随着资源配置能力和财政相对独立性的增强，地方政府的“谋利化〞倾向亦日益凸显，并逐渐演化成为一个内聚紧密的垄断集团。[2023]行政性投资扩张、税收转移截流、市场封锁、重复建设等现象层出不穷，不仅扰乱了经济秩序，而且严重降低了国家宏观调控能力。在此背景下，国家试图通过权力结构的重塑，调整中央-地方利益关系，进而强化“国家能力〞建设。这即是1994年分税制改革的缘由。但此次集权-分权化策略的延续，在经历了“一放就活，一活就乱，一乱就收〞的治乱循环后，却没有走向改革前“一收就死〞的传统复归。地方政府在一般预算体系外，开辟出“第二财政〞，土地的征用和转让成为其新的生财之道。周飞舟认为，只要“软预算约束问题没有解决，并且政府具有合法地获取体制外资源的强大能力，集权-分权框架的改变不会对地方政府的谋利行为产生实质性的影响〞。[11]但“软预算约束〞和“获取体制外资源的能力〞无非是制度环境的产物。回忆30多年的改革历程，地方政府始终是我国高速开展的主要动力。之前的工业化是凭借地方政府对企业开展的强力推动，现今的城市化那么是倚赖地方政府对土地的征用、开发、出让及其带动的建筑业、房地产业的兴盛所拉动的城市扩张。[12]在这一过程中，所谓的改革实质是将新的市场化要素附加于旧的体制，通过分权让利、释放体制能量，到达激发地方积极性、推动经济开展的目的，而这也成为区别于“休克疗法〞的“渐进改革〞的实践意涵。可见，正是体制变迁路径本身，蕴涵了“软预算约束〞和“获取体制外资源〞的危机。在新一轮的以市场、土地和城镇化为核心的经济增长中，“失地农民〞不断增加，由土地引发的上访、对抗等群体性事件亦接连不断，这即是“经济奇迹〞和“社会危机〞的同一体制根源，而进一步的改革如何定位，也因此成为“国家的抉择〞。[13]在改革已深入体制“硬核〞的情形下，依靠传统权力收放的结构性调整难以发挥实质性影响。依靠“行政吸纳政治〞的逻辑致力于行政体系的技术化改革效果也并不明显。考核的过程化与多重化[14]、财政支出的专项化与工程化不一而足。科层化的技术治理尽管有助于标准权力的行使并强化国家对自由市场的引导和规制，但由于其合理形式依然嵌生于传统体制之中，因此行政改革中的治理并未完全脱离行政经营的实质逻辑，反而使政府的经营性运作向多个维度展开（渠敬东等，202223）。由此可见，当放权让利、释放体制能量的渐进改革走到尽头时，依靠传统的权力收放的结构性调整已缺乏以推动改革向纵深开展。时至今日，面对以地方政府为主体、旧体制加市场化运作的改革模式所引发的日益严重的社会危机，改革更应由国家主动深入体制硬核，从根本上理清行政权力与资本市场的潜在关联。如此，才能为地方所承担的“试验〞创设适宜的制度环 三、行政改革的三个命题 在以上的讨论中，主要涉及了“权力结构〞与“制度环境〞两个内生于改革过程的关键变量，并特别强调了制度环境对权力结构的调整所带来的限制。作为一种独特的分析角度，这里希望所阐释的理论思路能够引发实证性思考，并在具体操作中可以加以检验。为此，在核心立论的根底上，进一步拓展出三个相互关联的命题。由于“权力结构〞这一概念较为抽象，所以在此之前需要对其测量维度作一说明：就外部而言，其主要涉及权力在政府、市场、社会之间的分布，政府职能边界是其核心意涵；就内部而言，那么主要指涉科层组织自身的分化、组织程度，机构、人员的配置以及上下层级关系是其集中表现；就贯穿整个结构的行为方式而言，主要指权力运行的标准化与程序化。这三个方面的内容相互交织、共同推进，结果那么表现为权力结构的合法性与有效性。 命题1。权力结构总是衍生于特定的制度环境，深受具体所处的开展阶段、内外环境、历史文化因素的影响，因此不存在简单设定的模式，改革中即使是系统性模仿，亦会因权力结构所秉持的制度惯性而产生诸多变异。权力结构的形成需要经历一个形塑的过程，在这一过程中，制度环境发挥着潜移默化的影响。改革前，在国内市场、社会力量薄弱的环境下，为保证民族的生存，国家毅然担当起推进“赶超型现代化〞的重任。强烈的使命感使国家垄断了几乎所有的重要资源，并通过对社会的严格控制实现了一元整合。在这种制度环境下形成的权力结构分化程度较低，政府担当起“全能〞的角色，因此不存在和市场、社会的边界区分。就内部构造而言，突出表现便是“政治官僚制〞的形成。与韦伯意义上的“理性官僚制〞相区别，政治官僚制的典型特征是将“政治与行政效劳的混合贯穿于从上到下的所有官僚等级〞[15]。而这种政治与行政不加区分的结构，又进一步为权力打破专业分际的非标准运作提供了组织根底。可见，由制度环境所形塑的权力结构已成为一个有机的整体，具有稳定的特性。改革开放后，国家虽力图缩减控制的范围，并通过对法制化、专业化的强调致力于科层政府自身的理性化建设，但国家对社会改造所抱有的强烈使命感并没有发生变化，“绩效合法性〞的压力使国家不得不更多地依靠超凡的社会改造业绩来证实自己的力量。这即是政府职能转变不到位、机构设置不合理、权力监督制约机制不完善的根源所在。基于此，认为权力结构的演变具有历史的延续性，深刻反映了其所形成的制度环境的特性，因此不存在简单设定的模式，理解和把握权力结构背后的制度演进脉络那么更为根本。 命题2：政府职能的重新界定以及科层组织自身理性化建设背后更为实质的内容是权力本身性质的变化以及与此相关的法律、税收制度的完善，而伴随这一过程所形成的是由一系列制度建制所支撑、标准的现代国家，这是权力结构调整的标准性内涵。在命题1中强调了制度的历史沿承对权力结构调整的限制，但这并不意味着权力结构将固化于现有的制度格局中。相反，适应经济、社会的变迁，权力结构亦会对制度的标准性内涵提出新的界定。以农村的税费改革为例，针对基层“三乱〞（乱收费、乱摊派、乱集资）引发的治理危机，国家试图通过自上而下的税费改革对乡镇政府形成“倒逼〞———当乡镇政府丧失不合理的收入来源后，在有限的财力约束下不得不进行“自我革命〞，最终到达精简机构和转变职能的目的。[16]但是，在这一过程中，国家并没有对中央与地方之间的财税契约进行重新制定，分税制所造成的“财权上收、事权下移〞的治理格局使各级政府层层向下“甩包袱〞，因此难以形成辐射全体公民的公共效劳治理体系。税费改革后，尽管乡镇政府普遍响应国家号召进行了整体配套改革，但实践中大多停留在形式上的机构合并调整，人员并没有真正减少，政府职能亦没有根本转变。与国家“高效能、低本钱〞的小政府预期相反，财政收入锐减后所形成的是一个运转困难的“弱政府〞，这在一定程度上使“三农〞问题进一步恶化。基层政府自下而上的“反倒逼〞，促使国家不得不从更深层次上解决权力结构调整后的运转问题，从而加快了农村基层财政体制改革的进度。加大转移支付力度、加强对“三农〞的投入、帮助基层政府渡过“难关〞，最终使国家承担起改革农村、提供公共效劳的责任。基于此，认为权力结构的调整不仅仅解决的是权力的分布问题———权力在不同职能间以及科层体系内部不同机构层级间的分布，更为实质的内容是国家本身性质的变化以及通过一系列相应的制度设置稳固这种变化。命题3：权力结构的调整需要一个独立的转变过程。在这一过程中，尽管经济、社会的变迁为改革提供了必要的动力，但权力结构转变的最终实现还要依赖国家在宏观层次上推动的制度变化。作为前两个命题的逻辑延续，在此需要对改革过程中权力结构调整的动力作一讨论。波兰尼认为，现代社会的各种变化都是由一种“双