“为官不为”的组织学解释及其治理策略_凌争.pdf

“为官不为”的组织学解释及其治理策略凌争*【摘要】“为官不为”是坚持党的领导、完善中国特色社会主义行政体制所要解决的重要问题。既有研究强调，“为官不为”是官员基于激励、风险等因素综合考量下的避责产物。然而，“为官不为”在容错机制建立后仍然存在，甚至部分地区“不为”的官员实际上一直处于积极作为之中。如何解释这种反差之下的“为官不为”?文章基于组织学视角提出解释:“为官不为”是官员在官僚系统嵌入新制度而产生的“波动”中寻求确定性(特别是“发展窗口”)的产物。问责制冲击了官僚系统内已形成的较为清晰、稳定的官员职业发展路径，加剧其职业发展的不确定性。然而，追求职业发展的官员并不会停下脚步，而是在不确定性中寻找确定性，特别是“低风险、高收益、短耗时”的“发展窗口”。当官僚制的常规运作难以满足官员对“发展窗口”的追求时，官员就倾向通过政治引领使官僚组织将执行行政事务的注意力转向政治任务，组织难以兼顾行政事务进而未能完成既有考核，被贴上“为官不为”标签。文章以 Z 市创建全国文明城市为案例，论述既有职业发展路径受冲击的 Z 市官员，通过政治引领政府部门，积极投身具有“发展窗口”特征的“创文”工作来谋求发展，最终导致职能部门无暇完成考核形成的“为官不为”。文章提炼了不同于既有“为官不为”研究的新解释，并提供了三点针对“为官不为”的治理策略。【关键词】为官不为发展窗口政治引领行政全国文明城市官僚制【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1674 2486(2023)01 0106 19一、引言“为官不为”是坚持党的领导、完善中国特色社会主义行政体制所要解决的重要问题。官员作为，不仅是政府实现组织目标的必要途径，也是累积合法性601公共行政评论20231*凌争，南开大学周恩来政府管理学院讲师，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员，南开大学数字政府与数据治理研究中心研究员。本研究曾在“国家治理体系中的央地关系学术研讨会”宣读。感谢论坛各位专家学者以及评审人的宝贵建议。资金项目:教育部人文社会科学研究项目:新时代地方政府的考核机制创新与行为逻辑研究(22YJC810004)。的必然要求(林尚立，2009)。为此，国家尝试通过制度构建对症下药，激发干部“想干事、敢干事”的积极性。这些举措与学界对“为官不为”的判断一致:随着中央强化了以反腐为代表的问责制度，官员行为从“邀功”转向“避责”(倪星、王锐，2017)。然而，问责制下的“为官不为”仍时有发生。更吊诡的是，部分地区的“不为”官员一直处在积极作为之中。那么，如何解释“为官不为”，特别是积极作为下的“为官不为”?既有研究认为，“为官不为”是官员基于激励、风险等因素综合考量下的产物(燕继荣，2015;姜晓萍、郭金云，2018)，并对此提供了针对性的建议(陈文权、许可，2015)。然而，学界似乎将“为官不为”当作一个既定的或“不言自明”的存在。换言之，既有研究强调“为官不为”的主观性，即官员虽有完成工作的客观条件，但由于个人主观意愿而选择不完成。由于“主观性”难以测量，相关研究只能停留在应然层面。鉴于此，本研究基于政府运作的现实场景，以官员考核的完成情况来界定“为官不为”。在此，“为官不为”是指官员未能实质性完成考核任务，如官员没有高质量完成考核，甚至未能完成考核。这种未完成考核的情况被认定为不作为，而考核的未完成也导致民众对官员产生不作为的印象。总之，无论官员是主动还是被动的不作为，都能通过考核任务的完成情况进行判断。在既有研究的基础上，本研究通过引入“官僚制”，从组织学视角对“为官不为”提出解释。官僚制具备理性化、制度化、等级化、非人格化等特征，是现代国家运行的关键。无论是发达国家还是发展中国家，政治权力都在向官僚制组织转移(Wilson，1975)。与韦伯的“理性官僚制”不同，中国的官僚制被认为是“政治官僚制”(Politicized Bureaucracy)(Vogel，1969)，其对于社会的“总体性支配”(渠敬东等，2009)受制于官僚制的上级官员。在“向上负责制”的影响下，政府内部形成了较为清晰、稳定的官员职业发展路径(周黎安，2007)。然而，问责制度冲击了前述官员发展的既有路径，加剧了官员职业发展的不确定性。即便如此，追求职业发展的官员并不会停下脚步，而是倾向于在不确定性中寻找确定性，特别是“低风险、高收益、短耗时”的“发展窗口”。当官员找到“发展窗口”且认为官僚制的日常运作无法令其脱颖而出时，便可能通过权力介入官僚制的日常运作，以“运动式治理”的方式为其职业发展加码。而官僚制中的政府部门(因向上负责制)服从上级安排而参与“运动式治理”，以致常常难以完成其日常行政任务，从而被贴上“为官不为”的标签。简701“为官不为”的组织学解释及其治理策略如中央发布的 关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见以及各地方政府颁布的文件，如 江苏省进一步健全容错纠错机制的办法、浙江省印发 关于完善改革创新容错免责机制的若干意见、交通运输部办公厅印发 关于进一步激励交通运输系统广大干部新时代新担当新作为的实施意见、宁波市印发 关于激励干部担当作为推进“六争攻坚”的若干意见等。言之，“为官不为”可能是政治逻辑引领行政逻辑的结果，其深层原因在于它是官员在官僚系统嵌入新制度而产生的“波动”中寻求确定性(特别是“发展窗口”)的产物。本研究以 Z 市创建全国文明城市为案例。全国文明城市是中央政府推动地方物质文明、政治文明和精神文明建设协调发展的综合载体，地方通过提升城市形象使广大市民群众得到实惠。为保证地方严格落实文明城市的各项要求，中央政府制定了详细的评比规则，这是一项“确定性”的工作。作为全国城市的最高荣誉，全国文明城市具有“低风险、高收益、短耗时”的“发展窗口”特征。Z 市原本是制造业城市，该市的发展前景主要依托制造业引领的经济增长。然而，由于环保领域的“精准治理”，Z 市市领导通过发展制造业助推其职业发展的稳定路径受到冲击。此时，创建全国文明城市又使 Z 市市领导看到了职业发展的机遇。为此，Z 市市领导通过建立指挥部介入并引领政府内部的日常运作，动员各部门参与创建行动，最终摘取了文明城市桂冠。然而，创建文明城市造成政府各部门难以兼顾其本职工作，使其在年底未完成考核。这种由于没有完成考核而造成的“为官不为”，看似意外，实则必然。本研究将通过案例研究剖析:基于“发展窗口”，官员如何通过政治引领影响各部门工作以及对官僚系统造成“目标替代”。据此，本研究提供了“为官不为”的新理解。本研究对上述观点的论证分四个部分进行:首先，综述有关“为官不为”以及政府研究的文献，进一步明确本研究意义;其次，结合官僚制、政府研究等理论，建立以“发展窗口”为核心的解释逻辑，阐述“为官不为”的组织学解释;再次，通过案例分析论证理论构建;最后，基于案例深入剖析“为官不为”对政府运作的潜在影响，并提出针对性的治理策略。二、文献回顾:“为官不为”与官僚制(一)“为官不为”:“看得见”却“摸不到”“为官不为”(如官员不作为、懒政、怠政等)的问题近年来成为热点。这缘于官员行为的转变，即消极不作为逐渐取代以往以发展为导向的积极作为。为此，学界对“为官不为”进行了大量研究(陈文权、许可，2015;燕继荣，2015;金太军、张健荣，2016;谢舒晔、艾永明，2016;倪星、王锐，2017;姜晓萍、郭金云，2018)。然而，既有研究多将“为官不为”当作约定俗成的研究对象，鲜有对该概念的精确界定(王郅强、林昂扬，2017)。这缘于学界多从宏观视角对“为官不为”开展研究所带来的局限:由于官僚系统运作复杂，同一级别的不同部门与同一部门的不同层级都可能产生不作为的情况，任何行为都可能被贴上“不作为”的标签。这就导致“为官不为”貌似“看得见”，801公共行政评论20231实则“摸不到”。既有研究强调“为官不为”的主观性，即官员主动不作为，其虽有完成工作的客观条件，但由于主观意愿而选择不完成。“主观”的“为官不为”难以测量，因而实证维度的观测成为深化“为官不为”研究的关键。本研究从实证维度定义“为官不为”，即指官员未能实质性完成考核任务。关于“为官不为”的原因，文献大多在规范层面从激励、风险、责任的角度探讨，更多谈及官员个体，鲜有涉及个体与组织之间的关系。事实上，人的行为深深嵌入组织结构之中(Granovetter，1985)。官僚组织的等级结构、文牍制度、职业生涯、正式 和 非 正 式 权 威 都 不 可 避 免 地 影 响 着 官 员 行 为(周 雪 光、程 宇，2012)。本研究接下来将讨论官僚制的相关研究。(二)官僚制与中国现实:行政运作与政治引领实现现代化是延续执政合法性的有效手段(冯仕政，2011)，这种压力通过政党转移到官僚组织。官僚组织通过专业化的人员和正式规章制度落实自上而下的政策指令，通过保障决策、执行的效率完成组织目标(周雪光，2017)。官僚组织强大的执行力来源于组织对规则、秩序的追求(Merton，1952)，这也被当作任何正式组织的特质(March et al.，2000)。然而，组织并非完全理性的机器，组织设计者的有限理性导致组织运作过程可能存在问题(March Simon，1958;Cyert March，1963)。官僚组织规模越庞大，其横向部门越多，纵向链条越长，这使得官僚组织内部各部门、各层级间可能存在目标冲突，进而加剧其协作难度，这种现象被称作“组织规模负效率”(Organizational Diseconomy ofScale)，即组织效率随着组织规模的扩大而下降(McAfee et al.，1995)。基于此，委托 代理模型提出的设计激励机制以确保委托方与代理方目标一致的做法是缓解上述问题的有效路径(Gibbons，1998;Kerr，1975)。官僚组织通过将政治问题行政化(曼海姆，2002)，以其特有的组织程序维持运转;但其在稳定运转的同时也存在以上缺陷进而可能导致管理组织失败，而遏制、避免官僚组织失败是所有官僚组织管理的共同目标。中国的官僚制运作为遏制、避免官僚组织失败提供了参考。韦伯的官僚制源于法理型权威，即官僚制中的成员按规则办事。在此，规则不仅成为官僚组织中上级命令下级的标准，也成为下级防止上级干预的保障(Crozier，1964;Gouldner，1964)。这种制度关系在形式上是等级制，但实质上制衡了上下级关系。中国的官僚制被认为源于家产制权威，官僚组织的权力来自于皇帝的授权(孔飞力，1999)。在中国古代，家产官僚制存在着支配关系(韦伯，2004)，这在当代中国表现为“政治挂帅”(Whyte，1973)，又被概括为“政治官僚制”(Vogel，1969)。因此，中国的官僚体制植根于其历史并一直延续，且具备垄断权力逐级复制、向直接上级负责制以及制度不稳定性的特点(周雪光，2013)。这种制度的不稳定性有悖于官僚制“规则至上”的稳定结构，表现为“运动性901“为官不为”的组织学解释及其治理策略治理”(周雪光，2012)。总之，中国官僚体制有其特殊性:官僚制延续着历史传统，其常规运作可能被政治权力介入。官员行为受官僚体制特殊性的影响。既有官员行为的研究分为两类:一类是宏观层面将政府官员抽象为整体，探索制度如何影响政府行为(Montinola et al.，1995;周黎安，2007)，不关注官僚制的实际运作。另一类是微观层面将政府置身于政策海洋，即政府总是在应对不同领域的政策如何执行的问题，提炼出压力型体制(荣敬本等，1998)、政策变通(王汉生等，1997)、主动加码(凌争，2020)等概念，展现了政府的运作过程。如果将“为官不为”理解为考核未完成，那么既有研究揭示出的政府过程的复杂性对理解“为官不为”具有启发意义，特别是可通过官僚制揭示“为官不为”的深层逻辑。本研究将通过引入中国情境下的官僚制，揭示中国官僚制造成“为官不为”的机理。这不仅为学术界研究“为官不为”提供了实证维度的解释，而且丰富了官僚制与政府研究。三、“为官不为”:发展窗口、政治逻辑与行政逻辑官僚制通过设定绩效考核