2023年审计机关应设立在何处.docx

审计机关应设立在何处 202223-5-132023：48杨肃昌 尽管现行审计体制来自于宪法规定，但自1983年审计机关成立以来，人们对审计机关设立在何处这一审计体制问题的争论就一直未停止过。特别是近几年来，随着社会主义民主政治和市场经济深入开展，这一问题已引起社会各界特别是政治层面广泛关注，并已逐渐演变成为社会性话题。 按审计机关的归属不同，人们在争论中逐渐形成了“立法论〞、“审计院论〞、“垂直论〞、“升格论〞、“合并论〞和“双轨制论〞等多种体制改革观点[2]，呈现出“百花齐放〞的格局。事实上，人大工作本身就与审计监督存在密切联系，有全国人大常委会委员曾说道：“离开审计监督，人大的财政监督将无法进行。〞那么，人大工作者和全国“两会〞代表和委员又是如何看待现行审计体制及其改革呢。笔者借助于文献搜集、问卷调查、采访调查等多种渠道对他们的意见进行收集、总结并加以评价，相信这对于全面评价现行审计体制以及提出合理适当的改革设想具有比较重要的参考价值。 一、来自于人大工作者的看法 从目前公开的文献资料看，无论是全国人大常委会（或财经委、预算工委），还是全国人大领导，在公开场合或正式讲话中根本都没有对现行审计体制及其改革问题公开发表意见。但值得注意的是，人大在其职权和工作范围内，却一直在推动着审计监督工作的开展，“审计机关在逐步按人大的要求突出审计重点〞。从某种意义上说，人大对审计监督工作的重视与推动正是审计体制走向改革的关键所在，就如审计署石爱中副审计长所指出的“变革从政府内部和从国家审计内部是无法突破的〞。 实际上，人大机关从事理论和政策研究的部门以及一些人大工作者对审计体制问题的讨论一直持续不断并提出了不少改革设想[3]。突出的是： 全国人大常委会办公厅研究室周芳芳曾对现行审计监督及其存在的问题进行了深入剖析。认为现行审计监督制度还不够合理和完善，制约着审计监督职能和作用的充分发挥，而审计监督正是全国人大常委会经济监督权力架构中的一个薄弱之处，亟待引起重视，得到加强。为了“健全和完善审计监督体制，加强审计监督的力度，遏制腐败，保障社会主义市场经济的健康开展，保持审计监督旺盛的生命力〞，周芳芳提出了以下三种改革意见：第一种，借鉴国外“立法型〞的审计监督模式，改变现行体制，建立中国特色的立法型审计监督体制，审计部门对人大负责，向人大报告工作，而不是向政府和上一级审计部门负责。第二种，不改变现行体制，但同时强化全国人大常委会在审计监督上的作用。第三种，针对人大的监督工作内容广泛和整体性，将审计监督列为整个人大监督体系中不可分割的重要一环，为此要合理架构人大监督权力，保持人大监督权力的完整性和统一性，使各种监督形式包括审计监督都充分实现其效率，发挥它应有的作用。考虑到中国的国情，在体制上，把审计监督纳入人民代表大会制度，全国人大常委会和地方各级人大常委会建立审计监督机构作为国家审计监督机构，在本级人大常委会的直接领导下进行审计监督工作；同时，政府部门仍然保存内部审计部门。在审计监督的内容上，与人大的预算监督相应，人大的审计机构负责预算执行的审计监督；政府审计部门负责政府各部门、企事业单位财政收支的审计工作，并向人大提交报告，接受人大的监督。 上述改革意见可分为“立法论〞意见（第一种）、“现状论〞意见（第二种）和“双轨制论〞意见（第三种），但明显看出，偏重于第三种。其实，无论是“立法论〞，还是“双轨制论〞，都是“以人大为主导的审计监督制度〞，区别就是把审计监督工作是全部还是局部转移到人大。 XX省人大常委会安晨光、刘来宁指出。“加强地方人大有关机构和工作力量的建设〞要“充分发挥审计的作用，借助审计手段加强对预算的监督〞，“从世界各国审计机构开展的共同特点和趋势来看，各个国家审计机构的名称、职权不一，产生和组成的方法也有区别，但共同点就是协助议会审批监督预算。在我国建立人大审计制度已提出多年，应尽早把各级审计机关划入各级人大序列，使各级审计机关协助同级人大对预算的合法性、真实性、效益性进行监督。这有利于把人大经济监督推向专业化、科学化、综合化的轨道，以解决人大经济监督过多依赖于政府主管部门（被监督者）的问题。〞 XX省人大财经委赵巨鹏认为，现代审计具有监督性、独立性和客观性，世界上很多国家的议会都设置有审计机构，专司对政府财政收支活动的审计监督，我国目前实行的审计体制是政府审计，属于内部审计监督性质，因而，一定程度上影响和削弱了对预算审计监督的独立性、权威性和客观性，因此，在政府审计系统以外，建立隶属人大的审计机构及审计制度，实施对同级政府财政收支活动的审计，应当说是十分必要的，所以建议在适当时机设立隶属于人大的审计机构，以加强对预算的审批监督。 XX省人大常委会王力群建议，设置隶属于权力机关或完全独立的审计机构，改变现有的审计机关属于行政内部审计的性质，为更加客观的财政预算监督奠定根底。 XX省人大常委会罗时祥、褚晓路认为，随着民主法制建设的推进和人大监督工作的不断加强，建立一支专业化的人大监督队伍显得越来越迫切和重要，为此建议“在县以上各级人大常委会设立预算和审计监督委员会，专司对方案、预算进行预审，对国家和地方重大建设工程进行核审，对财政预决算和国家机关行政经费开支进行审计监督，以适应加强财政、经济监督的要求。〞 全国人大常委会办公厅研究室尹中卿指出，代议机关的财政监督实质上是从财政资金方面制约和监督政府的活动，对国家生活具有重要影响，在审查和批准国民经济和社会开展方案、财政预算、财政决算的过程中，审计监督具有重要的作用，世界上很多国家的议会设置有审计机构，专司对政府的财政收支活动的审计监督，但我国目前实行的审计体制是政府审计，从审计性质和工作实践的效果来看，政府审计仍属于内部审计监督性质，因此，建立人大审计制度是十分必要的。 XX省人大常委会刘洪科建议，尽快在人大机构中增设专门的审计工作委员会，这样可以使人大对财政预算及执行、财政决算的监督工作机制更加完善，更加合理，较好地弥补人大专业力量的缺乏，改变人大监督的被动地位，使人大的监督由形式性监督向实质性监督转变，有利于更好地履行其法定职权。他同时认为，人大设立审计工作委员会并不是把现有审计部门的审计监督职能以及审计组织机构和人员都一并归入人大管辖，而是将审计部门审计本级政府财政预算及执行、财政决算的职能剥离出来，纳入国家权力机关的职能范围，并设置相应的机构和人员，这样做不会导致权力机关的职权膨胀，因为这只是剥离政府审计部门的一小局部职能，相反会强化人大监督的力量和手段，而政府审计部门那么可以把主要精力用在审计国家机关、企业事业单位和社会团体等具体业务活动上，更好地发挥审计部门的监督职能。 从他们的观点可明显看出。一方面，无论人大工作者从什么角度看审计，最终都把审计监督职责定位在财政监督上，即借助于审计监督搞好人大财政预算监督工作。值得注意的是，与审计机关或者一些学者不同，他们并没有单独的“就审计问题谈审计问题〞，也没有仅仅从加强审计监督角度探讨体制改革，而是把改革纳入人大制度建设中、把预算执行审计作为人大监督重要的“专业支持〞来思考的。另一方面，他们的改革观点可以说多是“双轨制论〞。尽管并没有明显提到“双轨制〞这一术语，但他们一般都是把审计监督和审计体制的重新安排与强化人大监督特别是预算监督制度相联系，也就是说，在他们眼中，审计机关设立在人大或者改革现行审计体制，主要就是把“预算执行审计队伍〞安排在人大，而这与预算法和人大审批监督财政预算职权是相一致的，至于现行审计机关的那些国有企业审计、经济责任审计、金融审计等审计工作根本没有提及到。 二、来自于全国“两会〞代表和委员的看法 近年来，在“审计风暴〞中，越来越多的全国“两会〞代表和委员开始关注审计监督问题，并从中引发出对现行审计体制的深入反思。他们对现行审计体制及其改革的看法和观点，根本反映在他们向全国“两会〞提交的相关建议、议案和提案（以下简称“建议〞）中。 其实，很早就有全国人大代表提出过有关改革现行审计体制的建议。1992年，前审计署审计长吕培俭在讨论审计法（草案）时就说：“有些同志提出，审计机关应该设在人大并实行垂直领导。这些意见，过去有些人大代表曾提出过。〞但较多的建议是近些年提出的，特别是“审计风暴〞之后，具体情况如下： 1.2022年九届全国人大四次会议期间，党磊等32名代表联名提出“关于修改审计法和地方组织法有关条款，建立审计部门垂直领导体制〞的议案。 2.2022年全国政协九届五次会议上政协农工组提出“关于我国现行政府审计创新〞提案，建议“建立审计机关由审计署和地方审计机关‘二级’垂直领导模式。〞 3.2022年十届全国人大一次会议期间，叶青等33名代表提出“使审计机关由现在的直属政府改为隶属人大〞的议案。 4.2022年十届全国人大二次会议上叶青代表继续提出“改变现行审计行政模式为审计立法模式〞的建议。 5.2022年全国政协十届二次会议上，北京XX县区政协原副主席杨骥川委员提出“关于调整审计机关隶属关系〞的提案，建议让审计机关由政府的组成部门变为人大的工作机构。 6.2022年全国政协十届二次会议上，全国政协常委俞正委员提出“加强预算监督，改革现行行政型审计体制〞的提案，建议建立可兼顾人大预算监督和政府经济监管双重需要的审计体制。 7.2023年全国政协十届三次会议上，XX省人大常委会副主任墨文川委员提出“审计体制应向立法模式转变〞的提案，建议将我国审计体制适时地由行政模式向立法模式转变。 8.2023年十届全国人大三次会议期间，辽宁XX市政协副主席王淑媛代表提出“审计体制要从行政型模式转向立法型模式〞的建议，建议构建审计体制的立法型模式，使审计机关接受各级人民代表大会的委托，独立对政府进行财政监督。 9.2023年全国政协十届三次会议上，陕西XX市副市长张道宏委员提交的提案建议改革现行审计体制，将审计署的地位提升半格，审计长相当于副总理或者国务委员级别。同时，将分散于中纪委、监察部、财政部等部门的审计职能进行整合，并入审计署。与此同时，地方审计机构应该从目前的受地方政府与审计署的双重管理改为直接由审计署领导的垂直管理，并将省级审计厅改为特派办，以保证执行审计职能时与地方政府的独立性。 2023.2023年十届全国人大三次会议期间，吴新春等30名代表联名提交议案，建议修改审计法等相关法律，推动审计体制由行政型模式向立法型模式转变，使审计部门改由各级人民代表大会领导。 11.2023年全国政协十届四次会议上，前XX省审计局副局长郑建龄委员提出建立“双重〞审计体制的提案，建议依法正式在人大常委会建立预算执行审计组织，调整现行审计机关职责和工作体系，彻底实现预算审计监督制度与人大预算审批监督制度结合，在人大系统建立的审计组织即为中国国家审计机关——国家审计委员会，同时政府仍然保存“审计署〞这样的政府内部审计组织。 12.202223年全国政协十届五次会议上，全国政协常委俞正委员再次提出“关于将预算执行审计直接纳入人大预算监督工作体系的建议〞。 除之，近些年还有许多代表和委员是在其他相关建议、议案和提案中间接提出审计体制问题。如李汉宇委员提出预算执行的审计和评估职能应由权力机构行使；马淑洁代表建议，人大为做好对财政预算的审查和执行情况的监督工作，应改革审计体制，充分发挥审计在对财政预算监督中的作用；朱天宝代表建议提高审计报告的透明度，落实人大代表的知情权；骆少君委员建议改进现行审计经费预算编报制度，制定审计组织法；吴国华委员建议制订审计公开制度；王天戈代表提出的议题是，在各级人代会上，都要有各级审计部门向人大代表报告审计问题查改结果。