“两山”理念下饮用水水源地保护的困境与对策_马凌天.pdf

第 19 卷 第 1 期湿地科学与管理 Vol.19No.1 2023 年 2 月WETLAND sCiENCE&MANAGEMENT Feb.2023饮用水水源地保护不仅是环境问题，更是民生问题，其重要性不言而喻。饮用水水源地的概念在学术界存在争议，有学者将饮用水水源地的概念广义理解为饮用水水源的源头区域，还有的学者指出饮用水水源地是提供人们生活用水及公共服务用水的集中式供水水源及周边满足水源保护要求的一定范围的陆域和水域（朱党生等,2010）。一直以来，从中央到地方都非常重视饮用水水源地保护，颁布了一系列的法律法规与规范性文件（表 1）。在法律层级，20102017 年国家先后出台了 水土保持法环境保护法水法水污染防治法等多部法律，强调了饮用水水源地生态环境预防与治理的重要性（倪艳芳等，2019）。在部门规章层级，全国城市饮用水水源地环境保护规划饮用水水源保护区污染防治管理规定生活饮用水卫生监督管理办法除注重对饮用水水源地的划分外，在饮用水水源地保护防治、监督管理等方面也进一步做出规划。在地方立法上，我国很多省市的地方政府也根据当地的实际情况制定了饮用水水源地保护条例，规定了饮用水水源地的禁止行为与法律责任以及相关部门的监督管理职责等。饮用水水源地作为湿地的重要组成部分，除在改善生态环境、涵养水源、维护物种多样性等方面发挥重要的作用外，对民生福祉、经济发展也具有重大意义。但目前我国饮用水水源地面临的现状不容乐观，很多饮用水水源地保护区的江河、湖泊存在富营养化现象严重、流动污染源较多等问题，饮用水水源地环境风险极高（曹树青，2015），因此，加强饮用水水源地保护刻不容缓。1我国饮用水水源地保护的困境1.1专门立法匮乏首先，我国饮用水水源地保护立法滞后。由于部分法律制定年代很早，效力层级低下且内容粗糙，“两山”理念下饮用水水源地保护的困境与对策马凌天（河海大学法学院，江苏南京211100）摘 要 当前我国饮用水水源地保护尚处于探索阶段，存在专门立法匮乏、管理体制混乱、法律责任模糊、公民参与意识淡薄等问题。为进一步构建湿地保护制度体系，促进湿地保护事业高质量发展，实现人与自然和谐共生，应在“两山”理念的指引下，借鉴域外饮用水水源地保护的先进经验，从完善我国饮用水水源地保护法律体系，健全饮用水水源地保护管理体制，强化饮用水水源地保护法律责任，增强公民参与意识等方面着手，解决我国饮用水水源地保护面临的现实困境。关键词 饮用水；水源地保护；湿地保护中图分类号：D922.68;X37文献标志码：A文章编号：1673-3290(2023)01-0069-04The Dilemma and Countermeasures of Drinking Water source Protection under the Concept of Two MountainsMA Ling-tian(Hohai university Law school,Nanjing 211100,Jiangsu,China)Abstract At present,Chinas drinking water source protection is still in the exploration stage,there is a lack of specific legislation,confusion in the management system,vague legal responsibility,weak awareness of citizen participation and other issues.in order to further develop the institutional system for high-quality development of wetland protection,and to achieve the harmonious coexistence of man and nature,we should,under the guidance of the two mountains concept,draw on the advanced experience of the protection of drinking water sources outside the region,improve the legal system for the protection of drinking water sources in China,improve the management system for the protection of drinking water sources,strengthen the legal responsibility for the protection of drinking water sources,and enhance the awareness of citizen participation,etc.,to solve the real dilemma in the protection of drinking water sources in China.Key Words Drinking water;Water source protection;Wetland conservation收稿日期：2022-11-25作者简介：马凌天，女，硕士研究生，主要研究方向：饮用水水源地法律保护。E-mail:DOi:10.3969/j.issn.1673-3290.2023.01.1470湿地科学与管理 第 19 卷甚至仍以“服务于经济建设”为指导思想（王灿发，2010），显然已不符合“两山”理念的发展要求，不能解决饮用水水源地保护面临的现实挑战。其次，我国饮用水水源地保护的相关立法缺乏整体性、协调性和一致性。形式上，我国不同层级的立法对饮用水水源地保护均有所涉及，但实质上由于不同层级法律的颁布机构不同，相关法规矛盾冲突的情形时有发生，整个立法体系很难协调统一（表 1）。造成整个立法体系不协调、矛盾冲突的原因在于缺少一部关于饮用水水源地保护的专门法律。如果有一部专门性的法律且层级较高，一方面不会出现相关规定分散，同一问题不同规定适用难的情况；另一方面，在地方立法时也可起到统领作用，减少上位法与下位法的冲突，使地方立法既能针对性地解决地方问题又能和整个法律体系相协调。此外，除了法律规范内部衔接转换困难外，饮用水水源地保护的地方立法上也未做好与政治、科学、社会规范间的衔接和转换（焦琰，2021）。1.2管理体制混乱首先，缺少统一的饮用水水源地保护管理机构。我国当前采取的管理模式是地方行政区域管理与流域管理相结合的模式（李爱琴等,2020）。该种模式在饮用水水源地保护的实际工作中起到了一定的作用，但在缺乏统一管理机构的情况下，饮用水水源地难以全面规划、统筹兼顾，制定统一的管理标准。其次，相关管理部门职责不清、分工不明、推诿扯皮。我国包括环保、水利、卫生在内的很多部门及各级政府均涉及到饮用水水源地管理工作，饮用水水源地的管理过程被人为割裂，“九龙治水”现象在我国饮用水水源地管理中一直难以解决（李勇等,2020）。实践中，如果发生危害饮用水水源地的行为，没有统一的领导机构，相关管理部门各自为战、协调能力不足，各个管理部门都愿意管或者都不愿管的局面就会发生，尤其在一些跨区域的饮用水水源地这种现象更为普遍。1.3法律责任模糊首先，我国饮用水水源地保护相关法律法规缺少明确具体的违法责任规定。例如，保障饮用水资源安全是水源地保护非常重要的一环，对于突发饮用水资源污染等事件，预警应急工作非同小可。当前立法对于饮用水预警应急方面有所规定，但缺少法律责任方面的内容（姚金海,2015）。饮用水水源地保护相关法律法规都强调了违法责任，但大多仅是义务性、概括性的规定，没有明确具体的规定应当追究什么样的责任及怎样追究责任。其次，对污染破坏饮用水水源地行为追究缺乏表 1我国饮用水水源地保护立法现状Table 1 Chinas drinking water source protection legislation status层级颁布日期名称饮用水水源地保护相关内容法律责任法律层级2010 年 12 月 25 日水土保持法（2010 修订）第 36 条:在饮用水水源保护区，地方各级处分、罚款人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，采取预防保护、自然修复和综合治理措施2014 年 4 月 24 日环境保护法（2014 修订）第 29 条:各级人民政府对重要的水源涵养处分、罚款、区域，应当采取措施予以保护，严禁破坏停业关闭、拘留2016 年 7 月 2 日水法（2016 修订）第 33 条:国家建立饮用水水源保护区制度处分、罚款省、自治区、直辖市人民政府应当划定饮用水水源保护区，并采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证城乡居民饮用水安全2017 年 6 月 27 日水污染防治法（2017 修订）第 63 条:国家建立饮用水水源保护区制度。处分、罚款、饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护停业关闭区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区部门规章2010 年 6 月全国城市饮用水水源地环境水源地基础环境状况、指导思想与目标、水源建立评估考核保护规划(2008-2020)地保护与污染防治、环境监管能力建设、保障与责任追究措施制度2010 年 12 月 22 日饮用水水源保护区污染防治饮用水地表水源保护区的划分和防护、饮用水处分、罚款、管理规定(2010 修正)地下水源保护区的划分和防护、饮用水水源保停业关闭护区污染防治的监督管理2016 年 4 月 17 日生活饮用水卫生监督管理办第 13 条:饮用水水源地必须设置水源保护区。罚款法(2016 修订)保护区内严禁修建任何可能危害水源水质卫生的设施及一切有碍水源水质卫生的行为。地方立法2018 年 5 月 28 日宝鸡市饮用水水源地保护饮用水水源地划定和水质标准、饮用水水源地处分、罚款、条例保护和监督管理停业关闭2019 年 4 月 1 日广元市饮用水水源地保护饮用水水源保护区的划定和调整、饮用水水源处分、罚款条例地保护和监督管理71 第 1 期相应的威慑性（张海涛等,2014）。违法者承担责任多以罚款为主，部分公民只顾眼前利益，意识不到长远发展，即使缴纳了罚款，也很难约束其未来行为。过度强调民事责任和行政责任而忽视刑事责任，这是导致责任追究缺乏威慑性的主要原因。另外，饮用水水源地保护责任的承担基本是事后承担，这也违反了预防在先的原则与理念。1.4公民参与意识淡薄首先，公民的参与意识和参与程度不足。由于公民的环境保护意识薄弱，整个社会对饮用水水源地保护的宣传和教育力度不够，饮用水水源地保护问题一直缺少关注度，尽管学生群体通过学校教育或专家讲座意识到饮用水水源地保护的重要性，但往往“心有余而力不足”。其次，饮用水水源地公民参与制度缺失。由于社会结构与社会矛盾的复杂性，在饮用水水源地保护问题中，仅仅依靠国家立法，相关部门执法是远远不够的，公民积极地参与配合对问题的解决也至关重要。但当前公民难以了解我国政府和相关部门饮用水水源地保护工作情况，建言献策、参与监督的渠道也非常少。2国外饮用水水源地保护法律经验借鉴2.1美国美国早在 20 世纪 70 年代就制定了安全饮用水法，各州也根据当地的实际情况制定了大量与饮用水水源地保护相关的法律法规，形成了比较完备的保护制度。在管理体制方面，联邦、州政府与各部门分工明确，各司其职；在管理制度方面，制定了饮用水水源保护区制度、饮用水水源评估制度、饮用水水源突发事件应急制度、地下饮用水源保护制度和饮用水水源地生态补偿制度；在法律责任追究方面也很严格，违法者很难从其违法行为中获得好处（张敏等,2021）。2.2德国在饮用水水源地保护管理方面，德国颁布了相关的法律与条例供各州政府参考使用，主