“以水定产”驱动的黄河流域可持续水管理策略研究_程蕾.pdf

DOI 10.15302/J-SSCAE-2023.01.011中国工程科学 2023 年 第 25 卷 第 1 期“以水定产”驱动的黄河流域可持续水管理策略研究程蕾 1，陈吕军 1,2，田金平 1,2，张双虎 3，宝明涛 4，任亚楠 1，桑晶 1，郝吉明 1（1.清华大学环境学院，北京 100084；2.清华大学生态文明研究中心，北京 100084；3.中国水利水电科学研究院，北京 100038；4.中国工程院战略咨询中心，北京 100088）摘要：水资源短缺是长期以来制约黄河流域经济发展的关键因素，实施“以水定产”是黄河流域可持续水管理的核心策略，对推动流域内的经济社会与环境协同发展、实现黄河流域生态保护和高质量发展战略至关重要。本文剖析了“以水定产”的基本概念及其内涵的演变过程，辨析了“以水定产”“水管理”两者的逻辑关系，基于复合生态系统理论提出了“以水定产”促进可持续水管理的概念框架及实施路径；从黄河流域水治理战略演变、流域水管理制度变迁两个层面梳理了黄河流域水管理体系的发展历程及现状；进而分析了黄河流域实施“以水定产”在管理体制统筹协同、人水和谐效益优化、基础数据支撑能力等方面存在的主要挑战。研究提出了“以水定产”驱动的黄河流域可持续水管理策略建议：完善流域水管理部门和行政单元协调机制，协同推进“四水四定”；激励多元主体参与流域治理，创新流域治理网络体系构建；推动流域内管理部门共建共享数据资源，实现流域精细化、可持续水管理。关键词：黄河流域；人水关系；以水定产；可持续水管理；复合生态系统中图分类号：X32 文献标识码：ASustainable Water Management in Yellow River Basin Based on Balancing Water Resources and Industrial DevelopmentCheng Lei 1,Chen Lyujun 1,2,Tian Jinping 1,2,Zhang Shuanghu 3,Bao Mingtao 4,Ren Yanan 1,Sang Jing 1,Hao Jiming 1(1.School of Environment,Tsinghua University,Beijing 100084,China;2.Center for Ecological Civilization,Tsinghua University,Beijing 100084,China;3.China Institute of Water Resources and Hydropower Research,Beijing 100038,China;4.Center for Strategic Studies,Chinese Academy of Engineering,Beijing 100088,China)Abstract:Water scarcity has been a critical factor that restricts the Yellow River Basins economic development for decades.Balancing water resources and industrial development is a core strategy for the sustainable water management in the Yellow River Basin;it is also crucial for promoting the synergistic development of society,economy,and environment and for realizing ecological protection and high-quality development of the basin.This study first analyzes the evolution of the“balancing water resources and industrial development”concept and distinguishes the relationship between the concept and water management.Based on the social-economic-natural complex ecosystem theory,we propose a conceptual framework and an implementation roadmap for promoting 收稿日期：2022-10-30；修回日期：2022-12-12通讯作者：陈吕军，清华大学环境学院教授，研究方向为工业园区绿色发展、清洁生产技术与产业生态学；E-mail:资助项目：中国工程院咨询项目“黄河流域生态保护与高质量发展战略研究（二期）”(2021-HYZD-03)本刊网址： water management in the basin.Moreover,we analyze the evolution and the status of the water management system in the Yellow River Basin by reviewing the basins water governance strategies and management systems.Accordingly,three major challenges in balancing water resources and industrial development in the basin are identified,including planning and coordination of administrative mechanisms,efficiency optimization of humanwater interaction,and improvement of data-driven policy-making.Furthermore,we propose several suggestions including strengthening intersectoral coordination in the basin,encouraging participation of multiple social entities to improve the basin governance network,and promoting administrative departments to co-build and share data resources to realize refined and sustainable water management of the basin.Keywords:Yellow River Basin;humanwater interaction;balancing water resources and industrial development;sustainable water management;complex ecosystem一、前言水资源短缺是长期制约黄河流域经济社会发展的关键因素之一。随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，破解流域水资源短缺与社会经济发展之间的矛盾变得愈发迫切。推进黄河流域水资源节约和集约利用，将水资源作为最大的刚性约束，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产（简称“四水四定”），其中“以水定产”是“四水四定”中最受关注的原则。基于“以水定产”，构建黄河流域可持续水管理体系，是促进流域产业全面绿色转型、实现流域生态保护和高质量发展的重要基础1。“以水定产”的内涵演变过程与我国水管理的宏观战略变化历程密不可分。“十二五”至“十三五”期间，我国发展的整体战略导向是迈向绿色新发展理念，其中环境保护的总体目标由资源节约和环境保护成效显著转变为生态环境质量总体改善；与总体目标对应的约束性指标，在用水总量控制的基础上增加了水环境质量控制的定量指标。“十四五”时期，国家整体发展战略进入高质量发展阶段，环境管理总体目标上升为生态文明建设。现有研究对“以水定产”中“水”“产”的认知和理解逐步加深，较多围绕“以水定产”或“四水四定”实施过程中的现实问题、政策工具、实施路径等方面展开。然而，关于“以水定产”中“定”所对应的科学问题及理论基础、“以水定产”与“水管理”两者之间的逻辑关系等，探讨仍显不足；在实践层面，当前在黄河流域水管理体系中实施“以水定产”的具体路径、重点及难点也尚不明晰。本文通过辨析“以水定产”的概念内涵及其与可持续水管理之间的逻辑关系，运用复合生态系统理论，提出“以水定产”的概念框架和实施技术路线，进一步研究黄河流域水治理策略的发展演变及水管理制度的变迁历程，从管理体制机制等方面识别黄河流域“以水定产”实施存在的主要挑战，最后提出黄河流域可持续水管理策略建议，以期促进对“以水定产”的科学认知并为“以水定产”制度实施提供参考。二、“以水定产”的内涵及分析框架（一）“以水定产”概念的提出及基本内涵通过检索中国知网的知识元数据库和梳理我国近年来与水管理相关的政策文件，研究发现，“以水定产”最早出现在水利部2002年发布的开展节水型社会建设试点工作指导意见中2，其将“以水定产”界定为：调整产业结构，使其与当地水资源、水环境状况相协调。2014年，住房和城乡建设部、发展和改革委员会联合发布的关于进一步加强城市节水工作的通知3，首次在国家政策文件中提到“四水四定”原则，并提出水安全、水生态和水环境相协调。2015年，国务院发布的水污染防治行动计划（简称“水十条”）提出，合理确定发展布局、结构和规模，充分考虑水资源、水环境承载能力，并再次强调“四水四定”原则4。此后，“以水定产”陆续被写入中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（2015年）、黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要（2021 年）、黄河流域生态环境保护规划（2022年）等重要规划文件，成为国家层面推动水资源可持续利用的重要政策导向。学术界也对“以水定产”的内涵进行了一系列探讨。针对我国北方缺水地区的水资源可持续利用问题，作为该地区的水资源管理制度之一，“以水定产”被界定为按行业并参照国内先进水平核定工业企业用水总量，工业企业必须在此定额水量条件下安排不少于国内平均耗水水平下的生产量5；针188中国工程科学 2023 年 第 25 卷 第 1 期对城市水安全问题，“以水定产”被界定为以水来确定城市产业的发展方向和规模，常用单位国内生产总值产出的用水量作为衡量指标6。随着我国水管理相关政策体系的不断完善，学术研究中对“以水定产”内涵的解释逐步丰富。“水”的范畴从早期的水资源、水量属性逐渐延伸到水资源、水环境、水生态及水灾害等多重属性7,8；“产”的内涵延伸到产业规模、产业结构、产业空间布局等多个维度；“定”则体现为水对产业发展的刚性约束作用和转型升级的推动促进作用9,10。在现有研究基础上，本文将“以水定产”的内涵界定为：在“四水四定”的原则下，以特定区域水资源、水环境及水生态承载力为刚性约束条件，综合考虑区域内的土地、能源等其他自然资源禀赋以及社会经济发展水平，以生态环境保护和社会经济发展协同为最终目标，优化调整区域内的经济产业结构、规模及空间布局。通过梳理“以水定产”概念提出的背景和应用场景，可以发现，“以水定产”既是我国水资源管理制度完善过程中出现的新要求，也是我国当前水管理的重要指导理念和编制各类涉水规划的重要原则，更是推动水资源精细化管理、实现可持续水管理目标的落地举措和方法论。（二）“以水定产”与“水管理”的关系辨析“以水定产”的提出及其内涵的演变过程与国家宏