《联合国海洋法公约》开放签署四十周年：回顾与展望_张海文.pdf

联合国海洋法公约 开放签署四十周年：回顾与展望张海文*内容摘要：今年是 联合国海洋法公约（以下称 公约）开放签署四十周年和生效二十八周年。通过概述召开第三次联合国海洋法会议并制定 公约 的主要动因，分析 公约 的重要意义、主要内容及其实施现状，指出 公约 存在的时代局限性以及面临的新挑战，并展望 公约 与中国相互作为、共同成就。关键词：海洋法公约联合国海洋法会议国际海洋法发展史全球海洋治理联合国分别于1958年、1960年和1973年召开了三次海洋法会议。自1973年12月起，经过160多个国家和国际组织历时九年的磋商，1982年12月10日在牙买加召开的第三次联合国海洋法会议最后会议上通过了 联合国海洋法公约。公约 于1994年11月16日生效，今年是 公约 开放签署四十周年，也是 公约 生效二十八周年。一、召开第三次联合国海洋法会议并制定 公约 的主要动因1970年第26届联合国大会做出了召开第三次联合国海洋法会议的决定。有学者认为，推动联合国大会开启这一进程的动因是多方面的，例如，联合国内部对海洋法一些问题（如深海资源开发问题）取得新进展，其中最突出的表现是1967年马耳他常驻联合国大使阿尔维德 帕多的著名演讲，他提出国家管辖范围以外的海底矿物资源应被宣布为人类的共同遗产；新独立国家的数量倍增，国际社会的结构和海洋利用方面都产生了重大变化；海洋环境保护和海洋科学研究等新发展亟须国际立法进行规范。*自然资源部海洋发展战略研究所所长、研究员，南方海洋科学与工程广东实验室（珠海）海洋战略与法律创新团队首席科学家。本文系南方海洋科学与工程广东实验室（珠海）科研项目“无人船舶和海洋无人设备相关法律问题研究”（SML-2020SP005）的阶段性成果。See Tullio Treves，United Nations Convention on the Law of the Sea,https:/legal.un.org/avl/ha/uncls/uncls.html，visited on 28 November 2022.张海文：联合国海洋法公约 开放签署四十周年：回顾与展望1DOI:10.13871/ki.whuilr.2022.06.001武大国际法评论2022年第6期笔者认为，推动讨论并制定新的海洋法主要有四个方面的因素：其一，科技发展使深海资源开发成为可能，科学问题引发了新的国际政治和海洋法律问题。其二，帕多大使针对深海底资源开发问题提出了创造性的建议并得到联合国大会采纳，经过3年多的广泛讨论，联合国相关委员会的工作取得重大进展，各方在国家管辖范围以外的深海底及其资源属于“人类共同继承财产”及拟制定新法律制度等问题上形成草案，具备了开启新法律制度谈判的基本条件。其三，许多新独立的发展中国家成为联合国新的会员国，它们通过国内和区域实践提出新的海洋主张，挑战既有的海洋法规则，呼吁制定新的海洋法制度。其四，20世纪70年代以来，国际社会的环境保护意识不断增强，海洋环境问题也开始受到关注，制定保护海洋环境的法律制度和规则的必要性凸显。海洋科技对于促进人类认识海洋、开发利用海洋自然资源、保护海洋生态和环境，以及维护国家安全和发展利益等都至关重要。欧洲海洋强国凭借传统的远洋捕捞技术和装备优势，一直以来抵近拉丁美洲国家和非洲国家沿岸海域掠夺渔业资源（因当时的远洋捕捞能力仅限于捕捞近岸海域浅层的渔业资源）。随着海洋科学技术的进一步发展，欧美开发海洋自然资源的能力得到极大增强，近海渔业和石油资源成为其重点开发的资源。20世纪50年代，科学家陆续发现多金属结核广泛分布于太平洋、大西洋和印度洋水深10006000米的深海底部，并发现这些新资源富含多种稀有金属元素，具有极高的战略价值，这引起了国际社会的极大关注。随后，美国、苏联、法国、德国和日本等深海科技发达国家都对深海多金属结核开展了大量勘查研究工作，发现海底多金属结核资源量巨大，具有极大的潜在经济价值。20世纪70年代的石油危机加剧了人们对陆地资源紧缺的担心，由此推动了深海多金属结核研究开发的步伐。这些举动引起广大发展中国家的高度关注，一些发展中国家担忧西方国家依据公海自由原则和科技优势瓜分这些不可再生海洋资源，因而提出要为这些资源的勘探开发制定有别于公海自由原则的新的法律制度。1966年12月，第22届联合国大会做出决议，确认必须增进关于海洋以及利用海洋生物及矿产资源之现有机会之知识，并为此决定由联合国秘书长与联合国教科文组织所属的政府间海洋学委员会以及联合国粮农组织所属的政府间渔业委员会等合作开展相关现状调查工作。实质性地推动联合国大会开始审议深海底矿产资源问题的是1967年8月17日第22届联合国大会期间，马耳他常驻联合国大使帕多提交的“关于目前国内管辖范围以外的海床洋底及底土专为和平目的及为人类利益而利用之宣言与条约”的提议。帕多主张，有必要将海洋海床和洋底宣告为“人类共同继承财产”，为此目的应起草一项条约并创设一个专门机构进行管理；要求将其提议列入第22届联合国大会议程的补充项目表中。之后，联合国大会采纳了帕多的提议并决定将此问题交给第一委员会进行研究。1967年12月18日，联合国大会审议了第一委员会报告，通过了题为“审议各国现有管辖范围以外公海之海床洋底与下2层土壤专供和平用途，及其资源用谋人类福利之问题”的决议。该决议确认“人类对构成地球主要部分的海床洋底，具有共同利益”，决定设立“研究各国现有管辖范围以外公海之海床洋底专供和平用途专设委员会”，由包括马耳他等在内的35个国家组成。1969年2月，联合国大会将上述专设委员会改名为“联合国和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会”（以下称“海底委员会”）。该委员会主要任务是讨论因开发国际海底资源而产生的法律、经济、机构等问题。与此同时，“二战”后，新独立的广大发展中国家数量剧增。国际社会结构和利益格局的重大变化是推动召开第三次联合国海洋法会议的另一个主要原因。对大多数新独立的沿海国来说，生物和非生物资源的开发要比商业和军事舰队的航行更重要或至少同样重要。这些新独立的发展中沿海国进一步发展本国经济的愿望更加突出，对利用海洋来维护国家安全和主权独立、为经济发展服务的需求更加迫切，传统海洋大国主导创设的海洋法显然不利于维护这些新独立国家的海洋利益。这些新独立的国家大多数未批准或加入1958年第一次联合国海洋法会议通过的日内瓦海洋法公约。特别是面向开阔海域的许多拉丁美洲国家，它们不满足于传统海洋法将沿海国管辖权限制在沿岸3海里范围，率先提出了12海里宽度的领海和200海里“承袭海”等扩大沿海国管辖权范围的新概念，并通过本国立法、区域性协定或区域性组织文件予以确定。拉丁美洲国家的这些主张和实践得到广大发展中沿海国的积极响应和支持。20世纪70年代初，国际社会的环境保护意识不断提升，保护海洋环境成为国际社会的共识。人们普遍认识到，传统海洋法片面强调海洋航行自由以及海洋自然资源的开发利用，几乎未涉及海洋环境保护问题。同时，随着技术进步和经济发展，海洋科学研究和其他海洋活动的发展也要求制定明确和被普遍接受的海洋法规则。总之，原有的国际海洋法越来越不能适应新形势发展的需求，制定新的海洋法的呼声越来越高涨。1970年12月17日，第25届联合国大会第1933次全体会议审议通过海底委员会报告，做出第2749号决议并发布“关于各国管辖范围以外海床洋底与下层土壤之原则宣言”，宣布了“各国管辖范围以外的海床和底土及其中的资源为全人类共同继承之财产”等15项规定。在同一个会议上，鉴于国际社会和相关国际组织都广泛支持召开一次海洋法会议，联合国大会发布了第2750号决议。第2750号决议指出：“备悉已往十年来政治及经济之现实情况，科学之发展及技术上之突飞猛进，业已强调显示有在密切国际合作之范围内及早逐渐发展海洋法之必要”，鉴于联合国现有会该委员会于1973年12月第三次联合国海洋法会议第一期会议开幕时宣告解散。See Tullio Treves，United Nations Convention on the Law of the Sea,https:/legal.un.org/avl/ha/uncls/uncls.html，visited on 28 November 2022.张海文：联合国海洋法公约 开放签署四十周年：回顾与展望3武大国际法评论2022年第6期员国中有许多国家未参加联合国以前各次海洋法会议，故做出决定：应召开一次海洋法会议，借以调和所有国家之利益及需要，无论其为陆锁国或沿海国；“于1973年召开海洋法会议，审议建立各国管辖范围以外海床洋底与下层土壤区域及其资源之公平国际制度，包括建立一国际机构在内，并审议该区域之精准划定及广大范围之有关问题包括公海、大陆架、领海及毗连区制度、捕鱼及公海生物资源之养护、海洋环境之保护及科学研究”；“深知海洋空间诸问题彼此密切相关，须全盘加以审议”。至此，在联合国大会层面关于深海底资源问题的大辩论不仅没有结束，而且进入了新的阶段，即召开更加深入地讨论并制定新的海洋法条约的第三次联合国海洋法会议。联合国大会于1973年11月16日通过了第3067号决议，该决议指出，海底委员会已在其任务范围内尽可能地完成了大会交托给它筹备第三次联合国海洋法会议的工作。联合国大会对于海底委员会为筹备第三次联合国海洋法会议所做的工作表示赞赏；并“决定于1973年12月3日至12月14日在纽约召开第三次联合国海洋法会议第一期会议，以便讨论和会议组织有关的事项”；“决定海洋法会议的任务,应为通过一项公约，处理一切有关海洋法的问题，进行这个任务时，应顾及大会第2750C(XXV)号决议第2段中所列的主题及和平利用国家管辖范围以外海床洋底委员会于1972年8月18日正式核准与海洋法有关的题目和问题清单;并考虑到海域各项问题都密切相关，应通盘审议”。该决议还同时决定了将于1974年6月20日至8月29日在加拉加斯召开为期十周的海洋法会议第二期会议，以便处理会议的实质工作。1971年10月25日，联合国大会第26届会议第1976次全体会议表决通过了第2758号决议，恢复中华人民共和国在联合国组织中的合法权利。此决议为我国参加第三次联合国海洋法会议提供了必不可少的依据。1971年12月21日，第26届联合国大会第2029次全会通过第2881号决议，决定增加中国作为海底委员会的成员。1972年3月，中国代表在海底委员会全体会议系统阐明中国关于海洋权问题的原则立场。从1973年12月第一期会议起，中国代表团参与了第三次联合国海洋法会议的全部进程，在诸多议题上都提出了许多建设性建议和协调方案，为 公约的缔结贡献了中国方案和智慧。二、公约 具有里程碑式的重大意义第三次联合国海洋法会议制定并通过了 公约，标志着现代国际海洋法发展到了一个新的阶段。第三次联合国海洋法会议期间，先后有160个国家、地区以及国See UN,DOC.GA/RES/2750(XXV)(1970).See UN,Doc.A/RES/3067(XXVIII)(1973).4际组织的代表参与了磋商。公约 是当时条件下所能取得的最好结果。当然，无须回避的是，公约 是谈判各方之间政治妥协的产物，在一些议题上，由于各方存在的分歧实在无法协调，为了确保 公约 能得以尽早缔结，各国便在具体条款内容上保留模糊表述或索性不予规定。这些有意或无意中留下的模糊和空白之处，是导致各国在 公约 通过之后出现不同的解释和适用的主要根源所在。不过，瑕不掩瑜，总体上看，公约 在国际海洋法的发展史上具有里程碑式的重大意义。（一）开启了全球海洋治理的新篇章海洋非常广阔，面积达1.4亿平方英里，约占地球表面的72%。世界上大多数人的生活距离海洋不超过200英里，人类与海洋关系密切。人类在海洋的活动历来受到手段和能力的制约。从最初仅限于沿岸海域的“舟楫之便，盐渔之利”的简单利用方式，发展到了如今全球海洋无所不能达的多种多样的开发利用方式。随着科技发展和开发利用海洋及其资源能力的不断提升，人类活动对海洋的影响也从微