“藏粮于地”战略：路径依赖与实施策略_陈美球.pdf

第4 4卷 第1期 吉首大学学报(社会科学版)V o l.4 4 N o.1 2 0 2 3年1月J o u r n a l o f J i s h o u U n i v e r s i t y(S o c i a l S c i e n c e s)J a n.2 0 2 3 “三农”问题D O I:1 0.1 3 4 3 8/j.c n k i.j d x b.2 0 2 3.0 1.0 1 2“藏粮于地”战略:路径依赖与实施策略*陈美球(江西农业大学 农村土地资源利用与保护研究中心,江西 南昌 3 3 0 0 4 5)摘 要:“藏粮于地”是我国面对时代发展需求不断优化而形成的核心粮食安全战略,客观剖析实施“藏粮于地”战略的路径依赖,明确相应的实施策略,对于切实落实“藏粮于地”战略、保障我国粮食安全具有积极的现实意义。我国“藏粮于地”目标实现的路径依赖主要表现在四个方面:一是粮食安全是国家总体安全的基石,“藏粮于地”离不开全社会的共同努力;二是要立足于现有耕地的产能提升,聚焦于耕地的质量建设;三是要着眼于全球化的粮食保障,“藏粮于地”需要国内外的统筹;四是针对保护性耕作是“藏粮于地”的内在需求,配套制度创新至关重要。为此,“藏粮于地”战略的实施策略在于:一是提高公众耕地保护意识,形成全民为“藏粮于地”作贡献的社会氛围;二是严防耕地“非农化”,确保1 8亿亩耕地红线;三是开展全域土地综合整治,推进区域耕地质量整体提升;四是提高耕地实际耕种者的质量保护意识,严格规范耕种行为;五是加强相关制度创新,提升耕地质量建设工程的实效;六是加大保护性耕作技术的研发与推广应用,维持耕地生态系统的健康。关键词:“藏粮于地”;粮食安全;耕地保护;路径依赖中图分类号:D 9 2 2.3;F 3 0 1.1 文章编号:1 0 0 7 4 0 7 4(2 0 2 3)0 1 0 1 0 6 0 7基金项目:国家自然科学基金项目(7 1 9 6 4 0 1 6)作者简介:陈美球,男,博士,江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心教授,博士生导师。作为人口大国,确保粮食安全是关乎我国国计民生的头等大事,加强耕地保护、确保把中国人的饭碗牢牢端在自己手中是新时代国家粮食安全的明确目标任务1。近两年发生的新冠肺炎疫情世界大流行,以及俄乌冲突,加大了国际粮食市场的不确定性,进一步凸显了耕地保护、端牢饭碗的重要战略意义。尽管改革开放以来,国家统计局的数 据 表 明,我 国 的 粮 食 总 产 量 从1 9 7 8年 的3.0 4亿吨增长到2 0 2 1年的6.8 3亿吨,但粮食安全仍然面临着耕地资源有限、耕地后备资源不足、耕地地力透支等多重挑战。“藏粮于地、藏粮于技”战略是实现我国粮食安全的重要路径,其中“藏粮于地”是基石,因为离开了耕地,“藏粮于技”就无落脚之处,粮食安全也就没有了最基本的载体2。深入认识“藏粮于地”战略的内涵,剖析实施“藏粮于地”战略的路径依赖,明确“藏粮于地”战略的实施策略,对于切实落实“藏粮于地”战略、保障我国的粮食安全具有积极的现实意义。*收稿日期:2 0 2 2 0 5 0 5 修回日期:2 0 2 2 0 6 2 2一、“藏粮于地”战略提出的背景及内涵(一)“藏粮于地”战略提出的背景回顾改革开放以来,传统的“藏粮于民”方式正在快速弱化。“民以食为天”,居安思危是我国的传统,我国有着储粮备荒的粮食安全保障意识,习惯于留存额外数量的粮食,以备自然灾害或突发事件的应急供应,这种以民间家庭储粮存粮的做法,就是“藏粮于民”,在几千年的中国发展历史中,应对着人们的温饱需求,维持着社会的稳定与平安。然而,改革开放后,随着国家对粮食流通体制市场化改革的深入、农村社会经济的发展和农民家庭收入水平的提高,多年来稳定的粮食供应充足市场,以及禽畜、蛋、水产品、瓜果消费增加带来的原粮消费比重降低,导致人们的家庭储粮备荒意识快速减弱。同时,家庭储粮设备也在急剧减少,农村传统的粮仓、谷仓不断消失,取而代之的塑料编织袋、瓦缸等简陋装具,也难以储存大批量的粮食。另外,家庭长期大量储存粮食,还会造成粮食浪费、长年食用陈米等问题,大量农村青壮年劳力的外出,也难以满足大量粮食储存的搬运劳动力需求。这一切都让传统的“藏粮于民”行为及其效果在快速弱化,甚至农民临时购买粮食吃的现象也日益普遍。国家“藏粮于库”策略的缺陷日益显现。针对人多地少、人均耕地占有量低的基本国情,国家一直把粮食安全保障作为根本战略,1 9 9 0年就发布了 关于建立国家专项粮食储备制度的决定,旨在通过调控价格与高于保护价的粮食储备制度保护农民粮食生产积极性的同时,加强中央与地方的粮食储备体系建设,增加粮食的库存能力,推行“藏粮于库”策略。我国相继建立了较为完整的粮食储备体系,仅中央储备就包括战略储备、专项储备和周转储备,但由于粮食储备成本及监管成本过高,政府财政不堪重负,且损耗不小3。同时,随着国际粮食市场的开放,持续增加的粮食进口造成了“国粮进库、外粮入市”的局面,导致地方政府积极性不高,“藏粮于库”策略难以有效保障国家粮食安全。进入2 1世纪后,我国城镇化、工业化的推进导致耕地数量不断减少,粮食安全的潜在威胁日益凸显,专家学者针对“藏粮于库”只能解决一时的粮食余缺,而“藏粮于民”存在较大的不确定性且国家难以调控等现实困境,纷纷提出要推行“藏粮于地”“藏粮于田”“藏粮于土”的粮食安全战略,他们认为只有全面提高耕地资源的粮食综合生产力,才能从根本上保障国家的长久粮食安全46。2 0 1 1年后国家对于粮食安全保障策略逐渐从宏观政策调控向具体的控制措施转变7,明确要坚持“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的原则,保住谷物基本自给、口粮绝对安全底线。“藏粮于地”被正式确定为国家战略,是在2 0 1 5年十八届五中全会审议通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议 中,该 建议 明确提出,要坚持最严格的耕地保护制度,坚守耕地红线,实施藏粮于地、藏粮于技战略。此后,在涉及国家粮食战略时,中央文件反复强调要把产能建设作为保障粮食安全的根本,实现藏粮于地、藏粮于技,对守牢1 8亿亩耕地保护红线、推进高标准农田建设、加强耕地质量保护、耕地占补平衡等耕地利用政策提出了越来越具体的新要求。特别是针对部分耕地利用强度过高、地力严重透支、耕地生态系统退化等严重威胁着耕地产能的情况,国家于2 0 1 6年启动了耕地轮作休耕制度试点工作,以保障国家粮食安全为前提,坚持轮作为主,休耕为辅,重点推广粮油、粮豆、粮肥轮作,积极探索构建绿色种植方式、农产品供给动态调节机制、农业生态治理模式,以恢复和维护耕地的生产能力。试点在东北冷凉区、北方农牧交错区、河北地下水漏斗区、湖南重金属污染区、西南西北生态严重退化区5个区域的基础上,逐步增加了黑龙江寒地井灌稻区、长江流域稻谷小麦低质低效区、黄淮海玉米大豆轮作区、新疆塔里木河流域地下水超采区等区域。2 0 2 0年十九届五中全会审议通过的 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2 0 3 5年远景目标的建议,再次强调要“坚持最严格的耕地保护制度,深入实施藏粮于地、藏粮于技战略”,实现农业质量、效益和竞争力的全面提升。701第1期 陈美球:“藏粮于地”战略:路径依赖与实施策略(二)“藏粮于地”的基本内涵尽管目前学术界对“藏粮于地”的内涵尚未形成一个公认的解释,但从字面上看,“藏粮于地”就是“把粮食生产能力储存在耕地之中”,粮食闲置生产能力就是“藏粮于地”的“藏”粮能力8。通过提升耕地的粮食生产能力,替代现成粮食的储备来应对粮食需求,当粮食供应相对充足时,可以通过科学合理的轮作休耕,将部分粮食生产用地用于经济作物种植,以满足人们对农产品多样化的需求,或对过度利用的耕地实施休养生息,以恢复和提升耕地地力。一旦粮食供应出现紧缺,可以迅速调整种植结构,快速恢复耕地的粮食生产,确保粮食能够产得出、供得上。相对于传统的“藏粮于库”“藏粮于民”,“藏粮于地”是对粮食的无形储备,能有效地减少有形储藏的成本和损耗,是粮食安全保障的高级范式9。实施“藏粮于地”的本质就是提升粮食综合生产能力。粮食综合生产能力受耕地数量、质量、生态,以及政策激励、经营管理等诸多因素影响,政府不仅要运用相关政策调控,控制各类各项建设对耕地的侵占,严控耕地“非农化”,保护耕地数量,还要增加投入,不断完善农田基础设施建设、加大中低产田改造、激励经营者保护性耕作,进而维持并改善耕地的质量和生态,达到耕地粮食生产能力日益提高的目的。因此,“藏粮于地”的实施,是一个典型的系统工程,围绕粮食综合生产能力提升目标,既需要政府、耕地所有者、耕地承包者、耕地经营者,以及社会各界的相互协同,也需要行政、技术、经济、法律等各类手段的共同作用。由于农业利用与非农利用存在经济效益差异,地方在耕地保护、维持粮食生产能力方面的积极性并不高,而耕地空间分布的先天不均衡性,以及区域经济发展基础和社会分工的不同,导致“藏粮于地”任务的落实不宜在地区间进行简单的平均分配,在落实“藏粮于地”任务时,各地之间在经济效益上存在一定的博弈,往往落实“藏粮于地”任务越多的地方,失去的非农建设发展机会就越多。因此,“藏粮于地”是一个国家层面的宏观战略,必须立足于国家整体发展需求,加强耕地利用规划的空间布局优化,提高耕地资源的空间治理能力,以及提升粮食综合生产潜力的开发能力,既要协调好区域间落实“藏粮于地”与经济发展的关系,也要加大国家投入来提高各地落实“藏粮于地”的能力。“藏粮于地”是我国面对时代发展需求不断优化而形成的核心粮食安全战略,尽管相关文件及政策在提及国家粮食安全战略时,总是把“藏粮于地”与“藏粮于技”放在一起表述,但从一定程度上看,科技也是“藏粮于地”的一个重要因素,由于科技在提升耕地产能,通过良种、良法的研发与推广提高粮食产量两方面都发挥着重要的作用,故而单独提出“藏粮于技”,以突显科技的力量。就像优良的品种、优良的粮食种植方法,离不开优良的农田一样,“藏粮于技”离不开“藏粮于地”这个基础,“藏粮于地”是落实“藏粮于技”的基本载体。二、“藏粮于地”的路径依赖正确认识实现“藏粮于地”的路径依赖,是制定相关落实措施的基础,而路径依赖既取决于“藏粮于地”目标本身的属性,也取决于影响目标实现的自然资源禀赋、社会经济等诸多因素。综合“藏粮于地”目标属性和现阶段自然资源与社会发展环境及形势,我国“藏粮于地”目标实现的路径依赖可归纳为以下几个主要方面。(一)粮食安全是国家总体安全的基石,“藏粮于地”离不开全社会的共同努力“手中有粮,心里不慌”。粮食事关国运民生,粮食安全与社会的和谐、政治的稳定、经济的持续发展息息相关,是国家安全的重要基础。有了粮食安全,才能支撑政治安全、国土安全、军事安全、经济安全等国家总体安全。国际上,既有把粮食视为一种具有“人道主义地位”的产品,也有把粮食作为战略武器的先例。由此可见,粮食安全就是一项国家重大民生保障,关系着每个公民的利益,粮食安全保障人人有责。另一方面,“藏粮于地”也离不开全社会的共同努力、相互协同,不同主体在“藏粮于地”战略目标的实现中扮演着不同的角色,如基层政府是各项建设选址的主要决策者,也是永久基本农田划定的主要规划者,在耕地资源的用途管制上占主导作用;村集体经济组织作为耕地所有权主体,在法律上具有执行耕地保801吉首大学学报(社会科学版)第4 4卷护制度的先天优势;而广大农民是耕地质量、生态保护的关键主体。只有当这些主体达成共识,如基层政府确实把优质良田优先划定为永久基本农田,非农建设者在建设项目选址时自觉少占耕地、避开良田,村集体经济组织主动承担起耕地利用的监管职责,广大农户及耕地流转中的流入户在耕地利用中自觉采取生态化耕种方式,维持耕地环境健康,就能形成落实“藏粮于地”战略的合力。(二)立足于现有耕地的产能提升,聚焦于耕地的质量建设耕地的粮食生产能力取决于耕地的数量与单位面积耕地的产能,通过开发等手段增加耕地面积、提升耕地质量、提高单位面积耕地的产能,都是实施“藏粮