BBNJ协定下能力建设和海洋技术转让问题研究_张丽娜.pdf

BBNJ协定下能力建设和海洋技术转让问题研究张丽娜*内容摘要：能力建设和海洋技术转让是BBNJ协定政府间谈判的四个议题之一，该议题的谈判以 联合国海洋法公约 为基础，力图克服其不足之处，在能力建设和海洋技术转让的合作、模式、类型、监测和审查等方面展开了详细的讨论。但就目前来看，各方仍存在较多分歧。在接下来的谈判中，各方应充分考虑发展中国家的利益诉求，不断寻求利益平衡。在国际合作方面，应以BBNJ协定为依据，在自愿合作的基础上增加强制性合作义务，鼓励私营部门参与其中。在运作模式上，应优化国家驱动模式，设立专门机构，着重评估发展中国家的需求和优先事项；同时推进以合同为依托的其他模式。此外，还应通过明确规定能力建设和海洋技术转让的类型、建立监测和审查机制等举措，切实推动BBNJ协定最终目标的实现。关键词：BBNJ海洋法公约能力建设 海洋技术转让国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)养护和可持续利用的国际协定（以下称“BBNJ协定”）的谈判议题有四项，即海洋遗传资源及其惠益分享、包括海洋保护区在内的划区管理工具、环境影响评价、能力建设和海洋技术转让。其中，能力建设和海洋技术转让属于跨领域问题，对其他三个议题具有重要影响。通过能力建设和海洋技术转让，可以提升各国特别是发展中国家的履约能力，BBNJ协定也能得到更高效的执行。然而，从目前的谈判看，各国对能力建设和海洋技术转让问题仍存在较大争议。考虑到BBNJ协定是以 联合国海洋法公约（以下称 公约）为基础并将作为 公约 的执行协定而存在，本文首先梳理 公约 关于能力建设和海洋技术转让的相关规定及不足，然后分析BBNJ协定下能力建设和海洋技术转让规则的内容及各方的争议，最后探讨规则的协调路径及我国对能力建设和海洋技术转让问题的应采取的立场。*海南大学法学院教授，法学博士。本文系国家社科基金重大专项（19VHQ010）的阶段性研究成果之一。张丽娜：BBNJ协定下能力建设和海洋技术转让问题研究49DOI:10.13871/ki.whuilr.2022.06.004武大国际法评论2022年第6期一、公约 关于能力建设和海洋技术转让的规定及不足（一）公约 关于能力建设和海洋技术转让相关规定的梳理在 公约 中，能力建设和海洋技术转让作为两个彼此独立又密切关联的术语被广泛使用。公约 第十一部分（“区域”）、第十二部分（海洋环境的保护和保全）、第十三部分（海洋科学研究）和第十四部分（海洋技术的发展和转让）都从不同侧面规定了缔约国有关能力建设和海洋技术转让的义务。具体而言，在能力建设方面，公约 鼓励和推进发展中国家参与海洋科学研究，重视人力资源的开发。公约 规定，各缔约方应直接或通过国际组织，在世界各国，特别是发展中国家，设立国家海洋科学技术中心、区域性海洋科学技术中心，以鼓励和推进这些国家进行海洋科学研究，提高其利用和保全本国海洋资源的国家能力。发展中国家的能力建设离不开人的因素，公约 关于此问题的规定体现在两个方面：一是提供人员培训，通过训练和教育发展中国家国民，特别是最不发达国家国民的方式，发展人力资源；在海洋科学和技术研究的各领域，特别是海洋生物学，提供各层次训练和教育方案，包括生物资源的养护和管理、海洋学、水文学、工程学、海底地质勘探、采矿和海水淡化技术等；为发展中国家和技术较不发达国家提供各种方案，加强它们的研究能力。二是进行人员交换。具体包括：提供技术专家；组织有关科学技术的区域会议、研讨会、座谈会等；促进科学工作者、技术和其他专家的交流交换。在海洋技术转让方面，公约 促进数据和信息的获取和分享，鼓励发展海洋技术和进行技术转让。公约 强调，缔约国应促进海洋科学技术的资料和情报的取得、处理、评价和传播，通过适当方式公布和传播海洋科学研究知识，促进资料和情报的流通以及知识的转让，特别是向发展中国家流通与转让海洋科学研究知识和资料。此外，缔约国还应提供获取信息的便利活动，以实现信息共享；发展技术设施，以促进海洋技术的转让。在能力建设和海洋技术转让的国际合作方面，公约 规定了合作层级和合作方案等内容。就合作层级而言，具体包括：促进各个层级合作，特别是区域、次区域和双边合作；促进国家与包括国际海洋科学技术中心在内的国际组织的合作，以及促进这些国际组织之间的合作；推行各种计划,并促进联合企业安排和其他形式的双参见 公约 第275、276条。参见 公约 第144条第2款（b）、第268条（d）、第269条（c）、第275条第2款、第277条、第202条、第244条第2款。参见 公约 第143条第2款，第144条第1款（b）、第2款（a），第202条（a），第244条第1款，第268条，第275条第2款，第277条。50边和多边合作。就合作方案而言，具体包括：通过现有的双边、区域或多边的方案进行海洋技术发展和转让的国际合作；为海洋研究和发展在国际上筹集适当的资金；制订技术合作方案,以便把一切种类的海洋技术有效地转让给在海洋技术方面可能需要并要求技术援助的国家,特别是发展中内陆国和地理不利国；制定有关保护和保全海洋环境以及防止、减少和控制污染的研究方案；推动制定海洋技术转让的方针、准则和标准；通过主管国际组织确保全球或区域性国际方案之间的协调。（二）公约 关于能力建设和海洋技术转让规定的不足从以上梳理可以看到，虽然 公约 对缔约国的能力建设和海洋技术转让的方式和手段做出了规定，但仍然存在很多不足。首先，能力建设和海洋技术转让的语义和类型模糊。公约 认识到了能力建设和海洋技术转让对各国的重要性，并在许多条文中进行了规定，但没有对“能力建设”和“海洋技术转让”等术语进行界定。不仅两者的内涵和外延不清晰，而且两者之间的关系也比较含糊。这为BBNJ协定下关于能力建设和海洋技术转让问题的谈判埋下了隐患。BBNJ协定如何界定“能力建设”“海洋技术”“海洋技术转让”“能力建设和海洋技术转让”，是谈判各方首先需要解决的问题。事实上，BBNJ协定草案的讨论就是从“用语”开始的，这其中涉及这些概念或定义的界定和解释，同时，BBNJ协定草案也讨论了能力建设和海洋技术转让的类型。这说明 公约 在此方面存在漏洞，BBNJ协定需要进行弥补。其次，公约 对能力建设和海洋技术转让的规定大部分属于政策性宣誓，不具有可执行性。公约 虽然用很多条文，甚至是专门章节，规定了能力建设和海洋技术转让问题，但这些条文基本上规定的都是软性义务，用语大多是“鼓励”“促进”“便利”或类似表述，各国在能力建设和海洋技术转让方面缺少硬性承诺。由此，我们可以看出，公约 缔约国虽然对这些问题给予了大量的关注，但并没有取得实质性的共识，甚至还存在较大分歧。这些分歧必然会被延续到 BBNJ 协定谈判中，成为BBNJ协定下能力建设和海洋技术转让谈判议题中不能回避的问题，甚至是难题。最后，公约 没有设立能力建设和海洋技术转让的执行机构，缺少实施保障。除第十一部分规定了国际海底管理局的作用外，公约 没有提供任何与能力建设和海洋技术转让相关的体制机制的细节，如支持技术转让的财政机制、确定技术需要或请求援助的方式、信息共享、培训机会和获取数据的实际安排以及监测和审查程序。缺乏执行机制是许多国家关切的问题。公约 的这一缺陷需要在BBNJ协定参见 公约 第244条第2款、第268条（e）、第269条、第270277条。参见胡斌：国家管辖范围以外区域海洋遗传资源开发的国际争议与消解兼谈“南北对峙”中的中国角色，太平洋学报 2020年第6期，第67页。See Harriet Harden-Davies，Marine Technology Transfer:Towards a Capacity-Building Toolkit forMarine Biodiversity beyond National Jurisdiction 234（Brill 2021）.张丽娜：BBNJ协定下能力建设和海洋技术转让问题研究51武大国际法评论2022年第6期中予以补正，否则，BBNJ协定的目标将难以实现。二、BBNJ协定下能力建设和海洋技术转让规则的内容及争议（一）BBNJ协定下能力建设和海洋技术转让规则的内容由于 公约 在能力建设和海洋技术转让方面的规定存在许多不足，BBNJ协定需要对这些规则进行改进和完善，以确保各国有能力参与国家管辖范围以外区域的海洋遗传资源开发利用、划区管理工具使用和环境影响评价等活动，从而使BBNJ协定能有效执行。基于此，BBNJ协定谈判伊始就关注了能力建设和海洋技术转让问题。特设工作组和筹备委员会对能力建设和海洋技术转让问题的讨论主要集中在：（1）强调能力建设和海洋技术转让对发展中国家的重要性；（2）将能力建设和海洋技术转让与供资机制、信息交换机制相联系；（3）举例说明能力建设和海洋技术转让的类型；（4）加强能力建设和海洋技术转让方面的国际合作。在BBNJ协定政府间会议谈判阶段，各国对能力建设和海洋技术转让的讨论更加详细和具体。五次谈判涉及了能力建设和海洋技术转让问题的各个方面，包括能力建设和海洋技术转让的目标、类别和模式、供资、监测和审查，相关意见主要体现在 BBNJ 协定最新草案的第五部分“能力建设和海洋技术转让”下的六个条文中。BBNJ协定草案第42条规定了能力建设和海洋技术转让的目标，即帮助缔约方执行 BBNJ 协定，支持发展中缔约国参与海洋遗传资源开发、划区管理工具使用和环境影响评价等活动；发展各缔约方、特别是发展中国家在 BBNJ 方面的海洋科学和技术能力；增加、传播和分享关于 BBNJ 的知识。第 43 条规定了有关能力建设和海洋技术转让的合作，借鉴了 公约 巴黎协定 名古屋议定书 和 关于汞的水俣公约 的相关规定。为实现BBNJ协定的目标，缔约方应在全球、区域、次区域、部门等各层面以各种形式开展合作，包括与私营部门、传统知识拥有者等利益攸关方建立伙伴关系。在合作中，应充分考虑发展中国家的特殊需求和特殊国情。BBNJ协定草案第44条和第45条分别规定了能力建设和海洋技术转让的模式以及海洋技术转让的其他模式。条款的内容主要借鉴了 公约 巴黎协定 和 名古屋议定书。在该模式下，各国应确保有需求和要求的发展中国家进行能力建设，See Summary Report of the First/the Second/the Third/the Fourth/the Fifth Session of the Intergov-ernmental Conference(IGC)on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biodiversity of Areas Be-yond National Jurisdiction,https:/enb.iisd.org/negotiations/conservation-and-sustainable-use-marine-biologi-cal-diversity-beyond-areas-national,visited on 10 October 2022.参见 公约 第266条第1款、第270、271、272条；巴黎协定 第10、11条；名古屋议定书 第22、23条；关于汞的水俣公约 第14条。参见 公约 第271条；巴黎协定 第11、13条；名古屋议定书 第18条。52并促进海洋技术向它们转让。能力建设和海洋技术转让应由国家驱动，充分考虑发展中国家的需求和优先事项，最大限度地提高效率和取得成果。海洋技术转让的其他模式除了借鉴上述三个文件外，还参考了 联合国气候变化框架公约 和 生物多样性公约 的有关规定，力图确保根据公平有利条款，按照共同商定的条款和条件，开展海洋技术转让，并应适当顾及包括海洋技术拥有者、供应者和接受者在内的相关方的一切合法利益。有关能力建设和海洋技术转让的类型，BBNJ协定草案第46条进行了规定，虽然借鉴了 公约 海洋技术转让标准和准则 联合国气候变化框架公约 和 名古屋议定书 的有关规定，但内容存在较大区别。BBNJ协定草案将“