2023年对乡镇职能定位和机构设置的调查与思考.doc

对乡镇职能定位和机构设置的调查与思考 作为基层政权组织的乡镇政府，肩负着直接效劳于广阔农村和农民群众的重要职责。因此，乡镇职能的定位、机构的设臵将直接关系到乡镇政府功能的发挥，关系到社会主义新农村建设的成效，关系到农民群众切身利益的实现。当前乡镇政权及其所属机构运行情况究竟如何。基层干部对省政府确定的乡镇五项职能怎样认识。对进一步推进乡镇机构改革有何期待。最近，我们带着这一系列问题，XX县区人事、财政、农办等部门组成三个调研组分赴南江镇等9个不同类型的乡镇，进行了广泛深入的调查，并从中形成了一些思考。 一、乡镇职能运行现状 〔一〕机构设臵情况 1、乡镇机关综合办事机构的设臵。2022年至2023年乡镇机构改革和行政区划调整后，为便于职责分工XX县区乡工作衔接，全县每个乡镇平均设臵了5个综合办事机构，即：党政办公室、经济开展办公室、社会事务办公室、群众工作办公室、财政所。 2、乡镇事业单位的设臵。乡镇管理的事业单位：全县48个乡镇均设有农业效劳中心、会计核算中心、新型农村合作医疗效劳站，有35个乡镇设立了方案生育宣传技术效劳站。被调查的9个乡镇中双桂乡、流坝乡无计生效劳站，而是就近纳入其相邻乡镇计生效劳站的效劳范围。县级主管部门管理的事业单位：48个乡镇均设有林业站、畜牧兽医站，按区域设臵国土资源管理站13个，村镇规划建设管理站12个〔不含教育、卫生部门〕。 〔二〕职能运行中存在的问题 调查中，我们发现大局部乡镇在落实政策、推进基层民主法制建设、加强根底设施建设、加强管理、维护稳定、提供便民效劳方面做了大量工作，也取得了一定成效。但在促进开展和提供社会公共效劳方面那么不平衡，开展好一点的大多是公路沿线乡镇，原片区工委所 1在地乡镇及有开展工程的乡镇。而遥远乡镇、小乡及无工程支撑的乡镇那么相对较差。不少乡镇领导认为，促进开展、提供社会公共效劳仍然是众多乡镇职能转变的难点，如何建立行之有效的农村效劳体系将是乡镇机构改革的必破之题。当前，乡镇职能运行主要存在以下四个方面的问题： 1、政府促进开展的能力滞后。当前，乡镇工作存在着一些亟待解决的突出问题，集中表现为“四个不适应〞。即：乡镇职能定位、机构设臵、效劳体系建设与乡镇面临的新形势新要求不相适应；乡镇财政困难、债务沉重与农村基层政权正常运转和公共效劳的要求不相适应；乡镇的统筹协调能力与承当的职责任务不相适应；乡镇干部的综合素质与新形势下的工作要求不相适应，因而制约了事业的健康、协调开展。一些乡镇政府还不同程度地存在着主观决策、大包大揽、行政推动、工程依赖等问题，而对因地制宜制定规划、提供技术效劳、建立流通渠道等方式运用不够。同时，不少基层群众反映，农民最需要的是政府组织抓好路、水、电等根底设施建设，在开展经济上要更多地尊重农民的意愿。 2、事业单位效劳功能堪忧。除林业、畜牧、计生、合作医疗效劳站因有相对独立的业务运行正常外，其他如农业效劳中心、会计核算中心职能作用普遍发挥较差，综合性事业单位貌合神离，整体效劳功能不强。早在2022年乡镇机构改革时就将原乡镇农技站、农机站、水管站整合设立农业效劳中心，2023年区划调整时予以保存。但从近6年的运行情况看，并未形成合力。其主要原因：一是事业单位法人主体地位不明晰。乡镇事业单位被当作乡镇综合办事机构对待，处于政府大包大揽中，其人员与行政干部拉通使用，因此在独立履职尽责、独立开展业务、独立开展方面十分被动。二是人员结构不合理。受“五年内财政供养人员只减不增〞规定的制约，本来难以留住人才的乡镇更谈不上及时补充人才，现有人员中专业技术水平普遍偏低，2无能人办事现象十分严重，年轻的专业技术人才更是凤毛麟角，而大量技术型、专业型人才却集聚在县级事业单位或实际存在的中心站。三是局部乡镇农技效劳站公益性与经营性难以别离，在参与乡镇集中统一考核分配的同时不便区分；四是县级业务主管部门管理指导培训不到位。乡镇事业单位普遍反映，一年到头，一些上级业务主管部门除了下达任务指标外，不开一次会，不搞一次业务技能培训，甚至不搞业务工作考核。 3、事业单位管理体制亟待理顺。一是条块关系有待明确，如林业、畜牧、教育、卫生等由县级部门主管的单位在干部任免、人员考核、工作安排方面，部门和乡镇协商通气不够，使乡镇政府处于对垂直管理的事业单位“不能不管、管又难管〞的两难境地；二是中心乡镇站所权力依然。原片区所在地的乡镇林业站、畜牧兽医站仍然占居中心站的地位，对原片区内其他乡的站行使管理权，导致同为乡镇站却隶属不对接；三是分片设立的事业单位，其效劳功能仅停留在驻在乡镇，未能真正全面延伸到管辖乡镇，且有扯皮现象。 4、机构编制不尽合理。一是乡镇事业单位设臵不尽合理。乡镇综合性设臵事业单位涵盖面不够，造成人员、资源使用不科学，致使社会事业开展力量缺乏。如环保环卫、文化、广电未设臵机构，在设臵模式上也不够统一。二是乡镇编制核定有待调整。随着乡镇行政区划调整平稳过渡和乡镇政府职能的转变，原核定的编制与工作需要不协调的问题开始显现。一方面，撤并组建的特别是中心乡镇编制较多，人员充裕；另一方面，人口少的乡镇〔特别是遥远乡镇〕编制少、人手紧，正常运行困难。如双桂乡共12名行政编制，除7名领导干部后，办事人员紧缺，中层干部只有领导干部兼任，迫切需要适当增加编制和工作人员。 二、乡镇职能定位和机构设置的思考 〔一〕职能定位。 3省府关于进一步推进乡镇机构改革的意见〔川府发[2023]2号〕将新形势下乡镇根本职能明确为“落实政策、促进开展、维护稳定、加强管理、提供效劳〞五个方面。对此，乡镇和村社广阔干部群众大多持肯定态度，认为定位科学、合理，符合当前乡镇的实际，有利于促进乡镇政府由传统管理型向法治效劳型转变。但许多同志认为，应具体细化成假设干条款，可操作性才强。具体讲，在提供公共效劳方面应该强调以下几个方面的效劳： 一是强化农村科技效劳。为农业提供新技术、新成果的示范、推广，提高农业技术水平，推动农村经济整体技术进步。 二是强化农村信息效劳。整合政务、农业、劳务、水利、人口计生、就业和社会保障、医疗卫生、教育等信息资源，建立和完善县乡村三级信息效劳体系，充分发挥信息资源对农村经济开展的巨大作用。 三是强化农村就业综合效劳。配合县级业务主管部门全面落实农村剩余劳动力就业培训等方面的优惠政策，为农村剩余劳动力转移、就业免费提供政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍，积极开展有组织的就业、创业培训和劳务输出。 四是建立健全农村社会保障机制。配合有关部门健全完善以根本生活救助为根底，其他专项救助、临时性救助和社会帮扶为配套的社会救助体系。进一步提升灾害应急救援能力，积极推进农村最低生活保障制度，落实城镇低保制度，健全完善农村医疗救助制度，认真落实优抚保障政策。 五是强化农村公共文化效劳。积极构建农村公共文化效劳体系，加强乡镇综合文化中心、村居文化活动室等农村基层文化设施建设，形成较为完备的农村公共文化、效劳网络。 4六是强化农村义务教育效劳。组织和催促适龄少年儿童入学，帮助解决适龄少年儿童接受义务教育的困难。依法维护学校周边秩序，保护学生、教师和学校的合法权益，为学校提供平安保障。 七是强化农村公共卫生医疗效劳。要认真履行新型农村合作医疗管理职责，做好宣传发开工作，积极发动农民参加新型农村合作医疗保险。 八是强化农村方案生育效劳。认真贯彻执行人口与方案生育法，开展以方案生育技术及生殖健康效劳为重点的优质效劳，全面落实方案生育奖励优待及社会保障政策。 九是强化农村法律援助效劳。建立健全乡镇法律援助机制，做好农村法律效劳和法律援助工作，把困难农民列为法律援助的重点对象，做好农民工维权工作。 在加强管理方面，要明确界定乡镇政府根据法律法规应该履行哪些行政管理职能，属于超过法律法规之外的需要乡镇政府参与配合上级政府管理的方面，上级政府应该按程序依法授权或委托，并赋予其一定的行政管理手段，加大财政支持力度，以确保合理划分县乡事权，实现权责一致。 〔二〕机构设臵与管理体制 1、乡镇机构改革应坚持的原那么。一是科学定位乡镇职能，合理划分县乡事权，实现权责统一；二是机构设臵应方便群众办事，有利于为群众提供优质效劳；三是机构要运转协调，有利于提高行政效能；四是机构设臵必须坚持整合资源，综合设臵，防止设臵过细和小而全的现象；五是编制核定应充分考虑贫困山区的特点和各方面的因素，确保有人办事。 2、事业单位的管理体制。以乡镇管理为主的事业单位，接受县级业务主管部门的业务指导、技术培训和业务考核。人员专业技术等级评定以县级业务主管部门考核结果为主要依据，专业技术人员的调5配必须征得县级业务主管部门的同意。以县级主管部门直属的乡镇事业单位〔不含学校、卫生院〕，特别是按区域派驻工作人员要长期驻扎开展工作，所在乡镇参与协管，要赋予乡镇一定的人员考核、调配、负责人任命的参与权和建议权，充分调动乡镇的积极性和就近监管的优势，以促使这些事业单位履职尽责，为民效劳。 6 乡镇职能定位和机构设臵的探索与建议 乡镇政府是最基层的政权组织，肩负着直接效劳广阔农村和农民群众的重要职责，具有非常重要的地位和作用。因此，乡镇的职能如何定位，乡镇机构如何设臵将直接关系到乡镇功能的发挥，关系到社会主义新农村建设大局。那么，当前乡镇政权及其所属机构运行情况究竟如何。基层干部对省政府确定的乡镇五项职能有何看法，对新一轮乡镇机构改革有何期待。最近，带着这一系列问题，我办会同人事、财政、农办等部门组成三个调研组分赴9个不同类型的乡镇，进行了广泛深入的调研。 一、乡镇职能运行情况㈠机构设臵现状 1、乡镇综合机构设臵情况。2023年乡镇行政区划调整和机构改革后，为了便于职责分工XX县区乡工作衔接，包括被调查的9个乡镇在内，我县每个乡镇都平均设臵5个综合办事机构，即：党政办公室、经济开展办公室、社会事务办公室、群众工作办公室、财政所。 2、事业单位设臵情况。乡镇管理的事业单位：全县48个乡镇均设有农业效劳中心、会计核算中心、新型农村合作医疗效劳站，有35个乡镇设立了方案生育宣传技术效劳站。被调研的9个乡镇中无计生效劳站，而是就近纳入其相邻乡镇计生效劳站的效劳范围。县级主管部门管理的事业单位：48个乡镇均设有林业站、畜牧兽医站，按区域设臵国土资源管理站13个，村镇规划建设管理站12个，乡镇卫生院68个，农村中小学校75所，其中包括被撤并乡镇所在地的卫生院、中小学校。 ㈡职能运行中存在的问题 在调研中我们发现这样一个事实，大局部乡镇在落实政策、推进基层7民主法制建设、加强根底设施建设、加强管理、维护稳定、提供便民效劳方面做了大量工作，也取得了一定成效。但在促进开展和提供社会公共效劳方面那么不平衡，开展得好一点的多是公路沿线乡镇、原片区工委所在地乡镇及有开展工程的乡镇，而遥远乡镇、小乡及无工程支撑的乡镇那么相对较差。不少乡镇领导表示，促进开展、提供社会公共效劳仍然是众多乡镇职能转变的难点，如何建立行之有效的农村效劳体系将是乡镇机构改革的必破之题。当前，乡镇职能运行主要存在以下四个方面的问题： 1、政府促进开展的能力有待提高。目前，乡镇工作存在着一些亟待解决的重大问题，集中表现为“四个不适应〞，即：乡镇职能定位、机构设臵、效劳体系建设与乡镇面临的新形势新要求不相适应，乡镇财政困难、债务沉重与农村基层政权正常运转和公共效劳的要求不相适应，乡镇的统筹协调能力与承当的职责任务不相适应，乡镇干部的综合素质与新形势下的乡镇工作不相适应，这些因素影响了乡镇促进开展的能力。一些乡镇政府还不同程度地存在着主观决策、大包大揽、行政推动、工程依赖等问题，