BBNJ国际协定一揽子事项的谈判分歧与消解路径_张善宝.pdf

Vol.44 No.1Feb.2023大连大学学报JOURNAL OF DALIAN UNIVERSITYJOURNAL OF DALIAN UNIVERSITY第44卷 第1期2023 年 2 月BBNJ 国际协定一揽子事项的谈判分歧与消解路径张善宝（济南大学 政法学院，山东 济南 250022）摘 要：当前，BBNJ 国际协定的政府间谈判已近尾声，但各国基于自身利益最大化的考量，在海洋遗传资源的法律属性与货币惠益分享、划区管理工具和环境影响评估的决策权等问题上仍存在根本的对立或明显的意见分歧，致使谈判陷入停滞。消解各方分歧，应坚持 BBNJ 国际协定“不损害”现有文书和机构的立法定位，确保制度可行性，保持国家间利益均衡。因此，国际社会应明确发展中国家与发达国家的差异性需求，以交换正义兼顾各方利益；秉持海洋命运共同体的理念，促进 BBNJ 养护制度的达成；采用多种方式培育新的共识，不因谈判期限而牺牲内容。关键词：BBNJ 国际协定；一揽子事项；“不损害”原则；海洋遗传资源的惠益分享中图分类号：D99 文献标识码：A 文章编号：1008-2395（2023）01-0068-09收稿日期：2022-10-17基金项目：国家社会科学基金一般项目“国家管辖范围外区域海洋遗传资源的获取与惠益分享制度研究”（21BFX142）。作者简介：张善宝（1984-），男，博士，副教授，主要从事国际海洋法研究。一、引言国家管辖范围外海域占海洋面积的三分之二，蕴藏着丰富的生物资源与矿产资源，但源于共有物或人类共同继承财产的法律属性以及管辖制度的局限性，其正面临日趋严重的人类活动损害。为完善国家管辖范围外海域的法律制度，各国正在谈判拟定海洋法公约的第三个执行协定，即国家管辖范围外区域海洋生物多样性（Marine Biological Diversity Beyond Areas of National Jurisdiction）养护与可持续利用国际协定（以下简称BBNJ国际协定）。当前，BBNJ 国际协定的政府间谈判已近尾声，但各国基于自身利益最大化的考量，在海洋遗传资源的法律属性与货币惠益分享、划区管理工具和环境影响评估的决策权等问题上仍存在根本的对立或明显的意见分歧，联合国大会授权召开的四次政府间会议已经举行完毕，而追加的第五次会议亦因各方争议巨大而暂停，谈判陷入停滞。如何消减各方分歧，推动 BBNJ 国际协定的构建进程，就成为亟待国际社会解决的问题。二、BBNJ 国际协定一揽子事项的主要内容与各方分歧（一）BBNJ 国际协定的一揽子事项伴随国际海底区域矿产资源的探矿与勘探，BBNJ 作为一种新型海洋资源逐渐为人类所认知，但现有国际法未对其商业利用规则做出明确规定1，其养护规则也由不同区域或部门海洋管理机构制定，整体上相对独立且缺乏协调机制2。鉴于此，联合国大会于 2004 年成立 BBNJ 养护和可持续利用非正式特设工作组，以确定该资源的管理办法。然而，在完善 BBNJ 养护与可持续利用法律框架的途径上，各方存在明显的分歧。发达国家更多强调现有国际法框架的效力及科学知识的重要性，其认为海洋法公约对于国际海底区域资源有明确的规定，仅包含矿产资源，故 BBNJ 不论位于深海还是海底结构中均应属于公海资源，对其开发适用公海自由，不存在构建资源开发制度的必要。发达国家对 BBNJ 国际协定的关注点主要在养护规则，即如何通过有效的整合、完善划区管理工具与环境影响评估机制促进 BBNJ 的养护。与发达国家不同，发69第1期展中国家更关注资源开发制度的构建，故 BBNJ 海洋遗传资源的惠益分享、能力建设与技术转让是发展中国家的谈判核心，其呼吁建立公平、公正的利益分享机制进一步缩小发达国家与发展中国家的差距。最终经过数年谈判，国际社会逐步意识到各国应共享 BBNJ 所蕴含的经济价值与科研价值，因对其商业利用无须大量采样不会造成严重损害3，国际社会应当鼓励科研、支持利用。各国达成“共同并作为一个整体”解决 BBNJ 养护与可持续利用的一揽子事项，既通过设置海洋遗传资源惠益分享、能力建设与技术转让等内容回应发展中国家的诉求，又通过建立划区管理工具和环境影响评估的全球机制体现国际社会共同养护海洋生物资源的雄心。一揽子事项是妥协的结果，旨在平衡不同的利益关系，又限定 BBNJ 国际协定的内容与谈判进程，即除一揽子事项所涉及的四个方面内容之外，协定不能包含任何其他内容，且必须一致通过，不会就单一问题达成妥协结果。（二）BBNJ 国际协定（草案）一揽子事项的主要内容与各方分歧2019 年 5 月 17 日 至 2022 年 6 月 1 日，BBNJ国际协定政府间会议主席先后三次向各方及公众发布草案，旨在促进基于案文的谈判，并及时反映各方的共识与分歧。BBNJ 国际协定（草案）以类似条约的结构方式出现，并载有具体的条约用语，只是将各方有争议的内容以备选方案或平行表述的方式一并列明。当前，BBNJ 国际协定一揽子事项的主要内容及各方分歧如下：1.海洋遗传资源的惠益分享在商业利用上，BBNJ 有别于传统海洋生物资源，其经济价值不取决于生物体，而主要源于所携带的独特遗传信息。同时，世界上仅有少数几个国家具备BBNJ研发的财政能力与技术手段4。鉴于此，为公正分享 BBNJ 所衍生的经济价值，防止对公海捕鱼制度造成影响，BBNJ 国际协定将资源开发制度限定为海洋遗传资源的惠益分享。BBNJ 国际协定（草案）海洋遗传资源惠益分享制度包括获取与惠益分享两大核心点在内的 8 个条款。获取制度是BBNJ 商业开发的准入机制，草案具体规定获取类型与获取者义务，前者包括原地获取与异地获取，后者详细规定原地获取者在收集海洋遗传资源之前、之后应履行的具体义务。惠益分享实际解决如何在利用者与其他国家间分配海洋遗传资源所衍生经济利益的问题，草案主要规定惠益分享的阶段与内容。借鉴遗传资源获取和公平公正地分享其利用所产生惠益的名古屋议定书（以下简称名古屋议定书）的规定，草案将利用海洋遗传资源所获得的惠益分为货币惠益与非货币惠益，货币惠益包括重要阶段式付款或权益费，具体付款率由缔约方大会确定，而样本分享、能力建设与技术转让等非货币惠益应在获取和利用海洋遗传资源之时分享。除前述两部分内容外，草案海洋遗传资源惠益分享制度还包含适用范围、知识产权、公平与公正地分享惠益、监测与透明度等具体条款。海洋法公约生效至今，发展中国家一直指责其没有实现各国公平分享海洋资源的目标，反而进一步巩固海洋大国的权益，进而导致海洋空间与资源的迅速私有化、商业化5。为此，BBNJ 国际协定变革现有国家管辖范围外海洋遗传资源基于公海自由的开发规则，这损害到发达国家的既得利益，故海洋遗传资源惠益分享制度成为一揽子事项中各方分歧最为严重的议题6。宏观上，发展中国家与发达国家在法律属性上存在人类共同继承财产与共有物的争论，虽然后续谈判发达国家放弃共有物的立场，但坚决反对将海洋遗传资源认定为人类共同继承财产。为推进 BBNJ 国际协定的构建进程，双方暂时搁置法律属性的争议，直接进入具体条款的拟定。历经五次政府间谈判，各方在原地获取者应履行通知义务、非货币惠益分享等问题上达成共识，但在应否进行货币惠益分享、如何处理海洋遗传资源利用中涉及的知识产权等具体内容上仍存在较大分歧。发展中国家坚持惠益分享应包括权益费、重要阶段性付费等货币类型，并强调应增加海洋遗传资源专利申请的强制性来源披露，以保证研发者遵守惠益 分别为根据联合国海洋法公约的规定就国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用问题拟订的协定案文草案A/CONF.232/2019/6；A/CONF.232/2020/3；A/CONF.232/2022/5。张善宝：BBNJ 国际协定一揽子事项的谈判分歧与消解路径大连大学学报70第44卷分享的相关规定。发达国家则认为，BBNJ 海洋遗传资源仅具有潜在的经济价值，其商业利用具有投入大、时间长、风险高的特点，货币惠益分享将增加研发者的资金压力，挫伤其投入的积极性。同时，发达国家坚持认为 BBNJ 国际协定不应突破知识产权制度的一般规则，海洋遗传资源专利申请的程序与要求不属于协定的谈判范围。除上述核心分歧之外，各方对海洋遗传资源的内涵与外延、BBNJ 国际协定的适用范围等仍存在争议。2.划区管理工具国家管辖范围外海域浩瀚辽阔，已有的治理经验表明，以海洋保护区为代表的划区管理工具通过对特定海域进行监管，限制或禁止人类活动，可以实现资源开发与生物多样性养护的平衡7。BBNJ国际协定（草案）划区管理工具部分主要围绕划定程序展开。首先，缔约国应依据最佳科学资料、预防原则与生态系统办法确定拟予以保护的区域，草案附件一具体载明用于确定区域的指示性衡量标准；其次，缔约国可以单独或集体向秘书处提出划区管理工具的议案，草案对提案的具体内容进行了列举式的规定；再次，秘书处应将提案先交付科学与技术机构初步审查，再提交相关全球、区域和部门机构进行协调和磋商，草案对如何推进协商做出规定；最后，草案规定缔约方大会在划区管理工具事项上的决策权。同时，为保障划区管理工具的稳定与持久有效，草案要求科学与技术机构对划区管理工具的实施情况进行监测和定期审查，并向缔约方大会提供咨询意见和建议，后者根据意见对划区管理工具进行修订或撤销。除上述内容外，草案还包括划区管理工具的目标、国际合作与协调等条款。目前，各国对BBNJ国际协定创设机构在全球、区域和部门机构中的作用，即由其制定全球性的划定标准与规则并直接负责决策，还是其仅提供划定的一般指导原则，仍保持现有区域或部门组织的核心作用存在争议。具体到条款中，在存在部门或区域机构管理的海域，BBNJ 国际协定缔约方大会是自行制定划区管理工具并采取养护措施，还是建议缔约国通过该部门或区域机构采取相应养护措施；在不存在部门或区域机构管理的海域，直接赋予BBNJ国际协定缔约方大会划区管理工具的决策权，还是建议缔约国合作建立某种类型的区域或部门组织以实施养护和管理措施。除上述核心分歧之外，各方对不同类型的划区管理工具是否需要有不同进程、海洋保护区的定义等尚未达成一致意见。3.环境影响评估环境影响评估是海洋法公约确立的保护海洋环境的重要方式。当前，对可能造成海洋环境严重损害的人类活动进行影响评估已发展成为习惯国际法的一部分8。BBNJ 国际协定（草案）环境影响评估议题主要围绕评估进程展开。首先，草案规定环境影响评估的门槛和衡量标准，缔约国应当据其确定应否对管辖或控制下计划开展的活动进行影响评估；其次，缔约国对特定的人类活动进行影响评估与评价，并制定减轻、防止和管理可能不利影响的措施；再次，草案要求各国编写环境影响评估报告，并对其内容进行了明确规定；最后，草案规定决策机制。除前述内容外，草案还对环境影响评估的目标、累积影响与跨界影响、审查等做出规定。目前，各国对 BBNJ 国际协定环境影响评估机制的主要争议包括以下几个方面：第一，环境影响评估的门槛，是遵从海洋法公约“有合理依据认为可能造成重大污染或重大和有害的变化”，还是制定更为严格的标准；第二，环境影响评估的决策，由主权国家还是缔约方大会负责决定评估之后人类活动能否进行；第三，BBNJ 国际协定环境影响评估机制的地位，其是否构成全球最低水准和准则，并要求既有海洋管理组织遵守；第四，环境影响评估的规制范围，是以影响为限还是以活动范围为限；第五，是否需要制定进行或者不进行环境影响评估的活动清单。4.能力建设与技术转让在海洋法公约缔结过程中，国际社会意识到海洋属于世界各国，应采取紧急措施防止发展中国家与发达国家的科学与技术差距进一步扩大，进而危及国际海洋制度的基础9。因此，海洋法公约在国际海底区域矿产资源的勘探与开发、海洋环境的保护与保全、海洋科学研究、海洋技术的开发与转让等部分具体列明能力建设与技术转让的内容。后公约时代的执行 1982 年 12 月 10 日联合国海洋法公约有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄71第1期游鱼类种群的规定的协定（以下简称鱼类种群协定）、1994 年关于执行 19