“双碳”背景下我国湿地碳汇交易机制路径探析_张莉莉.pdf

第 19 卷 第 1 期湿地科学与管理 Vol.19No.1 2023 年 2 月WETLAND sCiENCE&MANAGEMENT Feb.2023湿地不仅在涵养水源、保护物种多样性等方面发挥重要作用，更是地球上重要的碳库之一，具有强大的储碳固碳功能。2009 年联合国在蓝碳：健康海洋固碳作用的评估报告中提出了“蓝碳”概念，对红树林、盐沼等重要滨海湿地生态系统在全球碳循环和应对气候变化中的重要作用给予肯定（张建等,2019），这意味着湿地生态系统中的碳汇资源可利用空间巨大。2020 年 9 月，在第 75 届联合国大会上，中国正式提出双碳目标，即在 2030 年实现碳达峰、2060 年实现碳中和。双碳目标的提出不仅体现了我国在实现绿色低碳循环发展道路上的信心和决心，同时也在全球低碳减排中展现出了大国担当和责任，然而目标的最终实现需要提升我国各个生态系统的碳汇能力。湿地是陆地上碳素积累速度最快的自然生态系统，隐藏着巨大的碳汇潜力，尤其是红树林、盐沼等滨海湿地，是生物圈中最密集的碳汇区域，单位面积的碳汇量可以达到森林的 10 倍，甚至可以达到草原的 200 倍左右（段克等,2021）。目前对于湿地碳汇的探讨大多包含在海洋碳汇中，大多数研究成果都是从自然科学的视角，研究内容主要聚焦在滨海湿地的固碳原理、碳汇能力（赵云等,2021）、湿地碳汇与森林等其他碳汇相比所具备的优势、湿地碳汇功能提升的技术路径（张骁栋等,2022）等，少部分研究关注到了蓝碳碳汇项目开发现状以及交易制度环节，但论述较为宏观（陈光程等,2021）。总体上看，对于湿地碳汇交易机制、交易现状以及体制机制的保障体系涉及较少，对湿地碳汇交易市场面临的困境以及相关配套的实施机制还缺少系统的研究。构建湿地碳汇交易机制可充分挖掘湿地资源的潜力和价值，提升我国生态系统碳汇能力，对于实现双碳战略目标有重大意义，因“双碳”背景下我国湿地碳汇交易机制路径探析张莉莉 董秋希*（河海大学法学院，江苏南京211100）摘 要 目前，我国湿地碳汇发展仍处于初始阶段，通过检视碳汇交易政策及相关文本，发现其存在计量检测标准不统一、湿地产权不明、金融保障体系不充分等亟需解决的问题。为最大程度挖掘湿地碳汇的生态价值和经济价值，保障湿地碳汇交易机制稳定发展，从完善湿地碳汇计量方法学、推进湿地确权进程以及建立健全法律政策和金融保障体系等方面入手，探讨促进湿地碳汇交易机制实施的多元化路径，推进我国湿地碳汇交易制度体系发展进程。关键词 湿地；碳汇；碳汇交易；湿地确权；多元化路径中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：1673-3290(2023)01-0060-04Developing Mechanisms of Trading Wetland Carbon sink in China Within the Context of Double CarbonZHANG Li-li DONG Qiu-xi*(Hohai university Law school,Nanjing 211100,Jiangsu,China)Abstract At present,the development of wetland carbon sinks in China is still in the initial stage.A review of the carbon sink trading policy and related texts reveals that there are problems that need to be solved urgently,such as unified measurement and testing standards,unclear property rights of wetlands,and inadequate financial guarantee system.Exploring various approaches to promoting the implementation of wetland carbon sink trading mechanism from the aspects of improving wetland carbon sink measurement methodology,promoting the process of wetland property rights,and establishing a sound legal policy and financial guarantee system,in order to maximize the ecological and economic value of wetland carbon sinks and ensure the stable development of wetland carbon sink trading mechanism,thereby promoting the development process of wetland carbon sink trading system in China.Key words Wetland;Carbon sinks;Carbon sink trading;Confirmation of wetland rights;Multiple approaches收稿日期：2022-11-26基金项目：2020 年度江苏省社科基金重点项目江苏打造国际一流法治化营商环境实证研究（20ZLA002）作者简介：张莉莉，女，副教授，博士，主要研究方向：经济法、金融法。E-mail：*通讯作者:董秋希，男，硕士研究生，主要研究方向：经济法。E-mail：DOi:10.3969/j.issn.1673-3290.2023.01.1261 第 1 期第 19 卷 第 1 期湿地科学与管理 Vol.19No.1 2023 年 2 月WETLAND sCiENCE&MANAGEMENT Feb.2023此，本文将专门针对海洋碳汇中的湿地碳汇交易机制进行探讨，在总结湿地碳汇相关政策背景和交易困境的基础上，从技术标准、权利归属、法律政策保障等视角探析我国湿地碳汇交易机制的发展方向，推进湿地碳汇交易市场的高效、平稳运行。1 湿地碳汇交易政策文本检视及法律文本研究1.1 政策文本检视从 联合国气候变化框架公约 到 京都议定书再到巴黎协定，中国应对全球气候治理的参与身份，经历了被动参与者、积极参与者、积极引领者 3 个阶段的转变（李强,2019）。为做好国内外工作的统筹协调，我国先后出台一系列方案和意见，提升生态系统的碳汇能力，应对全球气候变化。笔者整理了关于湿地碳汇的相关政策文件（表 1），从政策文本的静态角度分析湿地碳汇交易出现的问题。湿地碳汇作为提升生态系统碳汇增量的重要途径之一，它蕴含的价值愈来愈受到广泛关注，从表 1中的政策文本可以看出，前期文本内容的关注点基本上聚焦于“湿地的恢复和保护”“增加湿地碳汇”等方面，后期逐渐转移到“湿地碳汇交易”和“碳市场交易制度”，但具体详细的规定未涉及，对于湿地碳汇交易方式、湿地碳汇核算标准以及法律保障体系仍有待研究。1.2 法律文本研究2022 年 6 月 1 日中华人民共和国湿地保护法正式施行。尽管湿地保护法第 39 条明确提出要增强湿地的生态功能和碳汇功能，但纵观整部法律，关于增强湿地碳汇能力、实现湿地碳汇价值的法规、政策或标准都还是一片空白。也就是说迄今为止全国还没有一部专门性的关于湿地碳汇交易方面的法律，此前出台的碳排放权交易管理办法（试行）只是由生态环境部制定的部门规章，当前国内的湿地碳汇交易还在 清洁发展机制项目运行管理办法和温室气体自愿减排交易管理暂行办法等部门规章的指导下展开。现有的湿地碳汇规范性法律文件的效力层级较低，且已出台的各项法律规定较为模糊、分散，大多从原则上进行指导规定，缺乏针对性，还不能对湿地碳汇交易机制形成助力。2 我国湿地碳汇交易机制的实践困境2.1 标准不明：缺乏统一的湿地碳汇计量监测体系湿地碳汇的科学计量与监测是进行碳汇交易的基础，完善的湿地碳汇计量监测体系是保证碳汇交易市场发展的重要因素。在实践中，以林业为代表的陆地碳汇最先受到重视，因为当前交易市场上的碳汇几乎都来自于陆域（贺炬成,2021），所以现有的碳抵消测量和监测方法也都主要针对森林等陆地生态系统，林业碳汇计量方法已逐渐成熟，但这并不代表湿地碳汇可以照搬这套标准体系。目前我国也在积极探索红树林湿地碳汇的核算和监测方法，例如采用生态系统净生产力法、异速生长方程法及遥感反演等方法来计算红树林湿地碳汇储量及其中的植被碳汇量，但计算推演出来的数值与实际的碳汇能力仍存在较大差距（贺炬成,2021），科学性和准确性还需进一步提升。当下湿地碳汇领域尚未形成一个认同度高、权威性强的统一核算方法和监测标准体系，不仅影响湿地碳汇科学、准确的评估，还制约了湿地碳汇交易的市场化运作。2.2 理论争议：湿地产权法律属性不明湿地产权确权是指对湿地所有权、使用权和其它权利的确认和确定。湿地资源界址不清、产权模表 1关于湿地碳汇的方案和意见Table 1 scenarios and opinions on wetland carbon sinks名称发布日期湿地碳汇相关内容关于加快推进生态文明建设的意见2015 年 4 月 25 日增加森林、草原、湿地、海洋碳汇等手段，有效控制温室气体排放生态文明体制改革总体方案2015 年 9 月 21 日逐步建立全国碳排放总量控制制度和分解落实机制，建立增加森林、草原、湿地、海洋碳汇的有效机制“十三五”控制温室气体排放工作方案2016 年 10 月 27 日加强湿地保护与恢复，稳定并增强湿地固碳能力林业适应气候变化行动方案(20162016 年 7 月 1 日实施湿地恢复工程，优化湿地生态系统结构，增加湿地面积、恢复2020 年)湿地功能、增强湿地储碳能力关于完整准确全面贯彻新发展理念做2021 年 9 月 22 日强化湿地保护，提升红树林、海草床、盐沼等固碳能力，加快建设好碳达峰碳中和工作的意见完善全国碳排放权交易市场中华人民共和国国民经济和社会发展第2021 年 3 月 12 日推进碳排放权市场化交易十四个五年规划和2035年远景目标纲要中国应对气候变化的政策与行动2022 年 10 月增强湿地等其他碳汇，稳定生态系统固碳作用，积极稳妥推进全国2022 年度报告碳市场建设，持续推进全国碳市场交易制度体系建设张莉莉等：“双碳”背景下我国湿地碳汇交易机制路径探析62湿地科学与管理 第 19 卷糊是湿地碳汇交易发展的一大阻碍。对湿地产权的性质存在不同观点，有的观点认为湿地作为特殊的生态资源，存在于土地资源之中，湿地与土地属于从属关系，湿地所有权的性质是物权（胡晓东,2007）；有的观点认为湿地作为一种概括的自然资源，也是一个整体系统，不仅包括土地，还将水、动植物，以及由其产生的湿地生态产品（净化水质、清洁空气、改变气候等）纳入其中（徐佳娈,2014）。当前立法仅将湿地生态系统内的一部分资源的权利进行了规定，缺乏系统性和整体性。而湿地产权的界定模糊也导致湿地面积减少，湿地资源遭到破坏等问题，不利于提升湿地碳汇储存能力。根据 2014 年公布的第 2 次全国湿地资源调查结果显示，与首次湿地资源调查在同口径条件下（100 hm2以上的相同区域湿地斑块）相比，湿地面积减少了 339.63 万 hm2，减少率为 8.82%，湿地资源流失较为严重（唐小平等,2013）。经过调查研究发现，湿地面积减少的原因除了气候变化等自然因素之外，主要来自于湿地产权不明而导致人类大规模的开发活动。2.3 保障缺位：金融配套激励机制不充分湿地碳汇相对于林草等其他碳汇领域发展较晚，湿地碳汇项目在开发过程中不仅存在对湿地空间挤占的人为风险，还有气候变化等自然风险。另外，在双碳目标的指引下，我国在转型