“自然恢复为主”的规范内涵与法律实施机制_李挚萍.pdf

第4 4卷 第1期 吉首大学学报(社会科学版)V o l.4 4 N o.1 2 0 2 3年1月J o u r n a l o f J i s h o u U n i v e r s i t y(S o c i a l S c i e n c e s)J a n.2 0 2 3 法 学D O I:1 0.1 3 4 3 8/j.c n k i.j d x b.2 0 2 3.0 1.0 0 5“自然恢复为主”的规范内涵与法律实施机制*李挚萍,杨 雷(中山大学 法学院,广东 广州 5 1 0 2 7 5)摘 要:“自然恢复为主”是我国生态修复领域的指导思想与重要原则之一,指主要依靠自然的自我调节能力和自组织能力来恢复生态系统的健康状态。近年来,这一表述在各级政策、法规文件中被屡次提及,围绕相关要求衍生出的诸多释义与解读持续吸引多方关注。尽管“自然恢复”一词作为发轫于生态学界的专有名词已具备较为完善的科学内涵,但若对“自然恢复为主”同样基于自然科学视角进行同质化解构,恐将导致其难以为修复实践提供清晰、明确的法律指引。为进一步探究“自然恢复为主”的法律内涵,在梳理相关概念在规范性文件与生态科学领域的演变历程,对比其应用场景、本质要求及主要措施之后,重新阐释了“自然恢复为主”在规范层面的应有之义。在机制建构方面,“自然恢复为主”的法律实施须以法理层面的价值引导为前提,以自然恢复力之法律载体的确认与保护为重心,以制定规则化的适应性管理要求为保障,以实现社会-生态复合系统下的刚性约束为旨归。关键词:自然恢复为主;规范内涵;自然恢复力;法律实现机制中图分类号:D 9 1 2.6 文章编号:1 0 0 7 4 0 7 4(2 0 2 3)0 1 0 0 3 3 1 1基金项目:国家社会科学基金重大研究专项项目(1 8 VHQ 0 1 4)作者简介:李挚萍,女,博士,中山大学法学院教授,博士生导师。2 1世纪以来,我国生态修复工作在森林、河流、土壤、湿地等领域蓬勃开展,并取得举世瞩目的骄人成绩。与此同时,部分修复实践存在工程性修复过多过滥、破坏性修复屡禁不止的问题。例如,在河流修复领域使用挖掘机或高压水枪疏浚底泥,过多采用混凝土、浆砌块石等材料固化河岸,不仅破坏了河流的水文环境和河岸地貌,还在割裂水陆联系的同时造成河床及河岸生物栖息地的损毁1。此外,在森林、草原、湿地等领域的修复工作中,密集种植高固氮吸碳的非本土植物、人工干预湿地自然风貌等措施也对生态环境的健康恢复造成巨大破坏。为正确处理环境与发展、局部与整体、短期与长期的关系,党的十八大以来,生态文明建设纳入中国特色社会主义建设“五位一体”总体布局,国家提出尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念和坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针2。党的十九大以来历次重要决议均重申“自然恢复为主”的方针,并将其作为我国生态修复工作的指导思想。中华人民共和国森林法 中华人民共和国长江保护法 中华人民共和国湿地保护法,为“自然恢复为主”的实施提供了法治化引导。为进一步弥补相关操作规范、技术标准等方面的缺失,国家发布了 山水林田湖草生态保护修复工程指南(试行)海洋生态修复技术指南(试行)等文件。“自然恢复为主”虽然在森林、草原、荒漠、湿地、河湖、海*收稿日期:2 0 2 2 0 3 1 3 修回日期:2 0 2 2 0 4 3 0洋、冰川等重要生态系统的修复工作中得到广泛应用,但是作为法律要求,其基本内涵以及实施过程中的法律保障仍然不够明晰。一、“自然恢复为主”的文本表达与实践考察(一)“自然恢复为主”的文本表达笔者在北大法宝和国家法律法规数据库中以“自然恢复为主”为关键词,设置“全文”搜索条件,通过对比检索,剔除若干失效文件及弱相关性文件后,共筛选出2 0 0 0年1 1月2 0 2 2年3月涉及相关内容的党内文件1 6份、法律3部、五年规划3部、国务院规范性文件(国家层面1 1份,部门层面3 7份)4 8份,以及地方层面的法规6 2部、政府规章5部。其中,就文本定位而言,中国共产党章程 在总纲中提出,“树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,增强绿水青山就是金山银山的意识,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针,坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”明确将“自然恢复为主”定位为党和国家的政策方针。在法律上,中华人民共和国湿地保护法 第3 7条第1款规定,“县级以上人民政府应当坚持自然恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的原则,加强湿地修复工作,恢复湿地面积,提高湿地生态系统质量。”明确将“自然恢复为主”定位为一项法律原则。而 国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知 全国湿地保护“十三五”实施规划 等规范性文件以及 呼和浩特市湿地保护条例 陕西省天然林保护修复条例 临沂市湿地保护办法 等地方性法规则将“自然恢复为主”认定为一种修复方式或保护措施。表1“自然恢复为主”在部分重要法律、政策文件中的规定规范名称规范内容规范类型法律定位适用范围 具体措施 中 国 共 产 党 章 程(2 0 1 7修 改)(2 0 1 7.1 0.2 4)坚持节约优先、保护优先、自 然 恢 复 为 主 的方针党内文件方针全面没规定 中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见(2 0 1 5.4.2 5)坚持把节约优先、保护优先、自然恢复为主作为基本方针党内文件基本方针全面没规定 生态文明体制改革总体方案(2 0 1 5.9.2 1)坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针党内文件方针全面没规定 中国共产党第十八次全国 代 表 大 会 报 告(2 0 1 2.1 1.1 7)坚持节约优先、保护优先、自 然 恢 复 为 主 的方针党内文件方针全面没规定 中国共产党第十九次全国 代 表 大 会 报 告(2 0 1 7.1 0.2 8)坚持节约优先、保护优先、自 然 恢 复 为 主 的方针党内文件方针全面没规定 建立国家公园体制总体方案(2 0 1 7.9.2 6)生态 系 统 修 复 坚 持 以自然恢复为主,生物措施和其他措施相结合党内文件指导思想国家公园禁止开发建设,逐步搬离、逐步退出 中共 中 央、国 务 院 关于全 面 加 强 生 态 环 境保护 坚 决 打 好 污 染 防治 攻 坚 战 的 意 见(2 0 1 8.6.1 6)坚持自然恢复为主,统筹开 展 全 国 生 态 保 护与修复,全面划定并严守生态保护红线,提升生 态 系 统 质 量 和 稳定性党内文件指导思想全面封禁管理、退耕还林还草、退牧还草、禁牧休牧、休渔禁渔、禁捕限捕 关于建立以国家公园为主 体 的 自 然 保 护 地体 系 的 指 导 意 见(2 0 1 9.6.2 6)以自然恢复为主,辅以必要的人工措施,分区分类 开 展 受 损 自 然 生态系统修复党内文件措施栖息地恢复、废弃地修复建设生态廊道43吉首大学学报(社会科学版)第4 4卷表1(续)规范名称规范内容规范类型法律定位适用范围具体措施 中华人民共和国森林法(2 0 1 9修订)(2 0 1 9.1 2.2 8)第4 6条 各级人民政府应当 采 取 以 自 然 恢 复为主、自然恢复和人工修复相结合的措施,科学保 护 修 复 森 林 生 态系统法律措施森林封山育林等 中华人民共和国长江保护法(2 0 2 0.1 2.2 6)第5 2条 国家对长江流域生 态 系 统 实 行 自 然恢复为主、自然恢复与人工 修 复 相 结 合 的 系统治理法律治理方式长江流域禁 渔、河 湖 连 通、生态 调 度、灌 江 纳 苗、基 因 保 存、增 殖 放流、人工繁育 中华人民共和国湿地保护法(2 0 2 1.1 2.2 4)第3 7条 县级以上人民政府 应 当 坚 持 自 然 恢复为主、自然恢复和人工修复相结合的原则,加强湿地修复工作,恢复湿地面积,提高湿地生态系统质量法律原则湿地水 系 连 通,清 淤 疏浚,水 源 涵 养,禁 止捕捞、采摘、采挖等 全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规 划(2 0 2 12 0 3 5 年)的通知(2 0 2 0.6.3)基本原则一:坚持保护优先,自然恢复为主部门规范性文件基本原则自 然 保 护 地 建设,野生动植物保护连通生态廊道,栖息地 恢 复,废 弃 地 修复等 山水林田湖草生态保护修 复 工 程 指 南(试行)(2 0 2 0.8)坚持节约优先、保护优先、自 然 恢 复 为 主 的方针部门规范性文件方针生 物 多 样 性保护保 育 保 护、自 然 恢复、辅助再生和生态重建等 从适用范围来看,实施“自然恢复为主”的领域涉及森林、草原、荒漠、湿地、河湖、海洋、冰川等重要生态系统,具体应用场景涵盖天然林、野生动植物、湖泊湿地、沼泽湿地、滨海湿地、河湖生态缓冲带、红树林、盐沼、海草床、海藻场、珊瑚礁、牡蛎礁、岸滩、海岛、雪山等自然要素和典型生态系统。此外,自然保护地(栖息地、废弃地)修复,河道、岸线修复,矿山修复等也是“自然恢复为主”重要的适用场域;具体措施方面,包括封山育林、禁牧休牧、休渔禁渔、禁捕限捕、水系疏通、连通生态廊道等方式,通常配合退耕(牧)还林还草、退田还湖还湿、退围还滩还海、封山育林等重大工程同步实施,并与水土保持、荒漠化石漠化治理、蓝色海湾、南红北柳、生态岛礁、国土绿化等相关工作联系密切。近年来,“自然恢复为主”在生物多样性保护、乡村振兴、粤港澳大湾区发展规划等新领域的规范性文件中也略有提及。从规范类型来看,涉及“自然恢复为主”的法律既包含 中华人民共和国森林法 中华人民共和国湿地保护法 这类环境要素型立法,也包括 中华人民共和国长江保护法 这类流域综合型立法。在国务院发布的重要规范性文件中,国务院关于印发全国国土规划纲要(2 0 1 62 0 3 0年)的通知 国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知 国务院办公厅关于加强长江水生生物保护工作的意见 国务院办公厅关于加强草原保护修复的若干意见 国务院办公厅关于科学绿化的指导意见 国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见 则分别从国土53第1期 李挚萍,杨 雷:“自然恢复为主”的规范内涵与法律实施机制参见 天然林保护修复制度方案 国务院办公厅关于印发湿地保护修复制度方案的通知 江西省候鸟保护条例 河湖生态缓冲带保护修复技术指南 海洋生态修复技术指南(试行)三江源国家公园条例(2 0 2 0修正)等。参见 国家发展和改革委员会关于印发西部地区重点生态区综合治理规划纲要的通知 水利部关于印发推动黄河流域水土保持高质量发展的指导意见 国务院关于长江流域生态环境保护工作情况的报告 国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知 全国绿化委员会、国家林业和草原局关于积极推进大规模国土绿化行动的意见 等。参见 关于进一步加强生物多样性保护的意见 乡村振兴战略规划(2 0 1 82 0 2 2年)粤港澳大湾区发展规划纲要 等。资源规划、围填海管控、水生生物保护、草原生态修复、国土空间绿化、修复资金配置等方面对“自然恢复为主”的落实给予了方向性的指导。然而,基于相关论述在不同类型规范性文件中呈零散化、碎片化分布的现实,加上参与制定、执行相关要求的部门主体繁多,各类主体极易对“自然恢复为主”产生不同的解读和偏好,造成实践中的偏差和困境。(二)“自然恢复为主”实施的偏差和困境1.简单地将“自然恢复为主”理解为排除人为干预当前,我国主要通过封山育林、禁止农作、禁牧禁伐等措施3落实“自然恢复为主”的要求,且通常同步推进退耕(牧)还林还草、退湖还田还湿、退围还海还滩等重大工程。其中森林、草原修复领域的封育保护措施因实施成本低廉、操作简便、生态效益显著而得到广泛运用,甚至在某种程度上成 为“自 然 恢 复 为 主”的 标 志 性 措 施。截 至2 0 2 0年,中央财政已累计投入5 3 5 3亿元,在2 5个省(区、市)和新疆生产建设兵团的2 4 3 5个县实施退耕还林还草3 4 8 0万h m2,其中,退耕地还林还草1 4 2 0万