“人民城市”理念下社区治理...心件”建设经验对深圳的启示_冼智彬.pdf

Urban and Rural Planning 2022 NO.6 95转型时期，我国社会治理呈现以“共建、共治、共享”拓展社会发展的新局面，社区治理成为推动国家治理体系和治理能力现代化的基础组成部分。文章首先从人民城市理念的历史逻辑出发，发现中国在从街居制向社区制的基层治理结构转型的过程中，人本思想始终贯穿于社区治理领域全过程。其次通过系统性梳理深圳和新加坡城市社区治理的演进历程、治理模式和运作机制，总结出深圳和新加坡社区治理体系的特点，并发现深圳在社区治理的软性建设层面较为薄弱，社区自治功能亟须提升。在此基础上研究以新加坡为代表的法治型治理模式，深入挖掘城市“心件”这一影响社区发展的内源动力，拟对深圳“党政主导、多元共治”社区治理模式下进一步推进基层社区治理体制提供范式参考。人民城市；人民力量；社区治理；治理体系；新加坡；深圳In todays transformative era,Chinas community governance saw new emerging trends of co-creation,co-governance and co-development,and community governance has become a fundamental component that galvanises the modernisation of a nations governance system and capabilities.This paper observes that it is the people-centric mindset that runs through Chinas community governance transformation from the street-residence system to the community system.The study then systematically combs through the development trajectory,models and operation mechanisms of Shenzhen and Singapores community governance.After crystallising the characteristics of both cities community governance system,the paper concludes that Shenzhens community governance tends to be administrative in nature and lacks software design,thus communitys ability of self-governance needs to be strengthened.With this in mind,中图分类号：TU984 文献标识码：A DOI：10.12049/j.urp.202206011 文章编号：2096-3025（2022）06-0095-12 作者信息冼智彬 陈程 汪莲深圳市城市规划设计研究院有限公司主创规划师，英国皇家规划学会注册规划师，原新加坡市区重建局执行规划师深圳市城市规划设计研究院有限公司主创规划师深圳市城市规划设计研究院有限公司主创规划师摘要关 键 词Abstract冼智彬 陈程 汪莲Simon XIAN;CHEN Cheng;WANG LianPeople-centric Community Governance:Singaporean Lessons of Heartware Development for Shenzhen“人民城市”理念下社区治理机制研究新加坡“心件”建设经验对深圳的启示冼智彬 陈程 汪莲 “人民城市”理念下社区治理机制研究城乡规划研究96 城乡规划 2022 年第 6 期1 研究背景1.1 人本思想贯穿于中国社区治理全过程20 世纪中叶，联合国改组社区组织与发展小组，建立联合国社会事务局社区发展组，在世界范围内积极推介社区发展运动，同时制定了著名的社区发展十项原则，其中“社区参与”“以人为本”是基本的价值观和指导思想。我国政府虽然未参与联合国制定的社区发展计划，但实际上开展了类似社区发展的治理工作，受马克思主义城市思想的影响，“人民是城市的主人”也早已在政治体制上得以明确。在国家工作重点从农村向城市转移的时代背景下，政府有计划地依靠群众力量在农村和城市开展恢复和发展生产、改善社区环境条件、提高群众生活水平等一系列工作，在农村和城市社区建立了自上而下的群众自治的组织体系1。20 世纪 60 年代开始，单位体制占据主导，辅以社区单位化和单位社区化的双向发展，形成居民委员会、物业管理委员会和业主委员会各司其职的社区治理模式。20 世纪 80 年代，随着改革开放不断推进，在建设社会主义市场经济体制的过程中，社会成员固定地从属于一定社会组织的管理体制已被打破，大量“单位人”转变为“社会人”，城市居民与所在社区的关系更为密切，社区治理也由此成为我国社会主义市场经济发展以及城市社会结构转型的历史性产物。基于合理化基层行政结构和“满足人民群众物质生活和精神生活需要”的要求，国家治理的对象从单位转向以个体、家庭所在地为主体的社区，城市社区逐渐成为承载人口、集聚人口的人居环境核心场所，无数社区焕发勃勃生机。在社会民主化和城市现代化的推进下，社区参与、居民自治成为 90 年代社区建设发展的新主题。虽然中国社区治理的目标和环境不断变化，但其建设、服务和管理长期显现以人民为中心、为人民谋福祉的发展理念，体现了我国社区治理的本质内涵与核心价值。2015 年 12月，习近平总书记在中央城市工作会议中提出“要顺应城市工作新形势、the study investigates Singapores governance model based on the rule of law and the impact of its Heartware governance that drives community development.These form valuable lessons for Shenzhen to enhance its community governance model.peoples city;people power;community governance;governance system;Singapore;ShenzhenKeywordsUrban and Rural Planning 2022 NO.6 97改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”2。“人民城市”理念首次在顶层设计的维度，指明了新形势下社区治理现代化发展的阶段性目标，“以人民为中心”成为社区治理新的逻辑起点。1.2 “人民城市”理念下深圳社区治理的研究社区治理正在全球、国家和地方不同层面形成一个蔚为壮观的治理理论体系和实践系统。随着国家目标层面“人民城市”理念的建立以及社会价值取向的多元化发展，深圳社区治理在软性建设方面的短板逐渐凸显，亟待“以人民为中心”理念的治理路径指引。通过研究深圳社区治理的相关文献发现，社区治理面临的困境及其动因受到诸多学者关注，呈现较为丰富的研究成果，如从历史演变轨迹3、制度安排4和治理模式选择5等角度出发展开探索。社区自治、参与式治理方面的研究也受到较多关注，周庆智6基于深圳南山区社区治理制度的分析，揭示了当前社区治理残存的“单位制式”管理思维是阻碍居民自治的原因；郑建君7提出要从公共参与视角切入，探索现代社区多元主体共治的实现路径。另外，在深圳社区治理模式的特征方面，陈文8根据基层群众自治需求增长的现实背景，解析盐田模式、南山模式、桃源居模式的优劣；孙彩虹9以南山区为例，探索深圳“一核多元”社区治理模式下公共服务的供给机制。研究表明，深圳社区治理已经关注到公众参与的缺失问题，但这仅仅是软性建设的一个侧面，对于治理体系中软性建设的“横向嵌入”和“要素构建”亟待补充，以期更好地服务于社区居民。新加坡是城市与社区治理的典范，其治理模式与我国以政府为主导的治理模式相似，与深圳具有较多共性，其社区软性建设方面（本文称之为“心件”）的经验对深圳具有借鉴意义。不少学者对新加坡的城市治理模式进行研究，多数聚焦于社区治理作为城市治理“最后一公里”的经验借鉴，如徐明杰等10、陶林11、唐晓阳12。虽然学界已对新加坡的社区治理机制有一定的了解13-15，但尚未对社区治理框架与模式进行“全景式”探索，尤其是对“硬件”（Hardware）与“心件”（Heartware）联动机制的研究。此外，对于深圳与新加坡社区治理的比较、借鉴等方面的研究也较为欠缺。因此，本文旨在从城市规划角度，深入研究新加坡与深圳的社区治理模式，尤其是新加坡社区治理“硬件”与“心件”的联动架构，通过对两者的比较分析，为深圳及国内其他城市的社区治理提供借鉴。2 深圳“党政主导、多元共治”式社区治理模式与运作逻辑2.1 深圳社区治理模式演进动力：厘清“行政、自治、服务”三大关系深圳社区治理伴随着深圳农村城市化、特区一体化的进程而演变（表1）。自 1979 年特区建立以来，深圳社区治理以“议行合一”的“街居制”为起点，以厘清“行政管理、居民自治、社区服务”三者关系为原始动力，推动社区治理模式转型：在探索阶段（2002社区治理改革发展阶段治理主体结构治理目标治理行动基本特征 组织体系特征起步阶段（19792002 年）行政一元化统一管理行政控制的社区管理“议行合一”：居委会集决策、执行、监督于一体,承接“区街道”下沉的各项行政管理和公共服务事务探索阶段（20022004 年）政社二元化社区建设探索行政推进的社区建设“议行分设”：议事权和执行权分设。作为议事组织,居委会主要负责对社区重大事务和社区管理行使决策权、监督权；作为居委会的“执行”机构,工作站负责完成政府委托的行政工作,服务站负责办理社区自治事务和服务事项转型阶段（20052011 年）政社二元化社区全面建设行政推进的社区建设“居站分设”：居委会和工作站的组织结构、职能人员、经费、场地等分开,由上下级关系变为监督关系。社区工作站作为政府的行政末梢,社区居委会则完全回归到自治职能完善阶段（2012 年至今）一核多元化共建共治共享党政协调的社区治理“一核多元”：以社区综合党委（总支）为核心,以居委会、社区工作站、社区服务中心三个重要主体为依托,社区股份公司、社区社会组织、业主委员会、物业管理公司以及驻辖区企事业单位等社会力量参与共建共治资料来源：笔者根据相关资料整理表 1 深圳城市社区治理模式发展历程Tab.1 Development of Shenzhens community governance model冼智彬 陈程 汪莲 “人民城市”理念下社区治理机制研究城乡规划研究98 城乡规划 2022 年第 6 期2004 年）和转型阶段（20052011 年）通过“议行分离”和“居站分设”等体制改革，明确了社区行政功能与自治职能；在完善阶段（2012 年至今）通过市场及社会组织介入的方式，推动社区公共服务的专业化、规范化。深圳社区治理逐步向“党政主导、多元共治”的模式转型4，初步形成以社区党组织为核心，居委会、社区工作站、社区服务中心及其他社区社会组织等多元主体共建共治的治理模式。2.2 深圳社区治理逻辑：以核心主体凝聚社区治理合力深圳市社区治理初步实现“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体运作机制，构建以社区党组织为领导核心，居委会、社区工作站、社区服务中心三个重要主体为依托，社区股份公司、社区社会组织、业主委员会、物业管理公司以及驻辖区企事业单位等多元主体共建、共治、共享的社区治理模式（图1）。社区的治理主体主要可划分为三种类型：第一类治