北京亦庄新城产业用地指标管理研究_何思宁.pdf

50 北京规划建设研究 RESEARCH 评估内容上海“标准地”浙江“标准地”土地利用容积率、建筑密度、绿地率容积率经济效益固定资产投资强度（亿元/平方公里）预期土地产出率（亿元/平方公里）预期土地税收产出率（亿元/平方公里）固定资产投资强度（万元/亩）亩均税收（万元/亩）科技创新R&D经费支出与主营业务收入之比（%）节能环保单位能耗增加值（万元/吨标煤）单位排放增加值（万元/吨）配套服务行政办公及生活服务设施用地所占比重表1 上海、浙江等地产业标准地用地评估内容（根据参考文献1、2整理）评估内容入区最低标准 优先入区标准 产业退出标准容积率控制值推荐值调整值固定资产投资强度控制值预期土地产出率控制值推荐值调整值预期土地税收产出率控制值推荐值调整值表2 上海产业“标准地”标准设定（根据参考文献1整理）研究背景和目的转型发展是当下我国城市建设的主题。对于全国各地的经济开发区而言，过去30年在工业化快速推进下经历了突飞猛进的发展，当国家发展战略从规模聚集驱动向以科技创新驱动的经济增长模式转变，产业发展也由传统生产制造为主导向与科技创新深度融合发展转型。与此同时，在以人为本的价值导向下，这些产业地区由“区”向“城”逐步转型，更加注重城市功能的优化、产业发展与社会效益的均衡。与转型发展要求并行的是资源紧约束的现实问题，全国大部分地区的城市发展已进入存量更新阶段。北京、上海等超大城市先行启动减量规划实践，北京更是全国首个城乡建设“双控”的城市，致力于通过总量管控、存量优化、增量提效实现土地资源集约高效利用与城市高质量发展。亦庄新城作为北京科技创新空间格局“三城一区”的重要组成部分和全市空间结构五个“多点”新城之一，在减量背景下亟需以产业空间资源的优化配置为抓手，为城市发展带来持续的内生动力，助推产业提质升级与产城有机融合。本文立足于产业高质量发展与产城融合双重目标，通过学习借鉴国内外成功经验并在亦庄开展落地实践，探索了指标精准供给、合理匹配和高效利用的方法，填补了全市产业用地建筑规模管控的空白，以期对同类型的规划研究和实践探索有所助益。国内外产业用地指标管控相关经验本文以“指标”代指“规划建筑规模”，国内外城市在产业用地规划建筑规模管控方面的探索各有侧重和特点。首先，以设定基准容积率为前提，为地块建筑规模的标准化配给提供科学依据。深圳产业用地基准容积率立足于城市建设用地密度分区的基础上，依据地区发展条件差异进行分级管控，依据地块周边条件进行细化修正，注重空间差异化分区引导。上海产业用地基准容积率建立在产业领域与行业细分的基础上，依据行业发展特征，结合土地利用效率进行空间强度的科学评估与合理引导，注重产业类型差异化引导。其次，在产业高质量发展目标下，将产业项目建筑规模优化与产业发展贡献相衔接。上海、浙江等地针对新增产业用地，将空间利用强度与产业入区条件相结合，提出“标准地”管理办法，鼓励高精尖产业落地。台湾聚焦存量产业用地更新，提出容积率奖励的“立体化”发展方案，激励存量产业提质增效。再次，在产城融合发展的目标下，结合存量产业用地更新推动公共利益落地，实现企业利益与城市公共利益的均衡。深圳、上海等城市以企业贡献公益性用地或设施作为产业用地建筑规模优化的前提，东京将容积率奖励与空间指引结合，借助更新来促进城市空间优化与城市结构重塑。北京亦庄新城产业用地指标1管理研究何思宁 张尔薇 吕佳 北京规划建设 51 RESEARCH 研究产业高质量发展目标下的指标管理经验上海、浙江：新增项目“标准地”管理 以提升产业发展水平与土地利用效率为导向，上海、浙江等地提出产业用地“标准地”管理，将土地利用强度与经济效益、科技创新水平、能源消耗、环境保护、社会效益等相结合纳入新增产业项目准入要求，新增产业项目需在同时满足所有准入条件时方可申请供地，优化产业结构，提高产业发展效益（表1）。其中，上海对产业准入标准进行精细化管控，在评估行业和地区产业发展水平的基础上，考虑不同类型产业的土地利用效率，分别设定控制值、推荐值作为产业项目准入的最低标准和推荐性标准，达到推荐值的项目优先供地，并设定调整值，为低效产业的转型升级或调整退出提供参考（表2）。台湾：更新项目“立体化”发展台湾针对存量产业用地，以强化土地使用效能、促进投资为导向，提出了更新项目的容积率奖励“立体化”发展方案。位于都市计划工业区内基准容积率2小于2.4的工业用地，可以通过新增投资、能源管理、捐赠产业空间或缴纳回馈金等方式获得容积率奖励（图1、表3），并规定奖励额度上限为基准容积率的50%。目前，通过修订方案，逐步将非都市计划工业区纳入适用范畴，以支撑更多产业项目自主更新需求。产城融合目标下的指标管理经验深圳、上海：“转移”与“奖励”双措并举国内城市中，深圳、上海率先提出了城市更新容积率管理的相关办法，在基准容积率基础上，采取“转移”与“奖励”双措并举，在保障企业发展权的同时，也将更新用地建筑规模增加与贡献公共利益相挂钩。深圳以贡献公共设施、历史保护、住房保障等为导向，提出“转移容积3”和“奖励容积”两种方式（图2）。“转移容积”是企业通过无偿移交用地保障规划公共利益落实而获得的容积转移，确保了公共利益的永久性。移交部分的用地面积需满足贡献基准4建筑面积折算的土地面积标准，超出标准部分的移交用地面积与基础容积率的乘积可作为转移容积转移至更新产业用地内。“奖励容积”指在更新用地范围内落实规划公共利益而获得的容积奖励，奖励上限为地块基础容积的30%。上海以公共利益、风貌保护为导向，提出“容量5调整”和“容量转移”两种方式（图3）。有更新需求的商业办公类用地可以通过提供公共开放空间或公共服务设施获得容积率奖励。政府秉持“只求所用不求所有”的原则，根据企业能否划出独立用地、能否移交产权设定不同的奖励额度，给企业选择空间，更易调动企业自主更新的积极性。此外，对于区位条件不佳、规模不足、提供地下公共服务等情况进行奖励标准的折减。东京：空间引导与奖励规则相结合东京将规划奖励办法与空间引导相结合。在具体地区的城市更新中，以基准容积率为基础，结合规划和城市设计要求明确企业获得容积率奖励的必要与选择项目，并依据区位条件差异对奖励额度、奖励上限进行差异化设定（图4）。纳入规划范围的更新项目需在履行该地区更新导则要求的公共服务设施建设、优美环境塑造、城市空间开放等贡献内容来换取相应的容积率奖励8。这个过程中，政府通过有序引导更新促进城市空间优化与城市结构重塑，而开发主体通过高开发强度取得开发投入与收益的平衡。亦庄新城规划目标与近期需求亦庄新城以北京经济技术经开区（以下简称“经开区”）为产业发展的核心承载区，经开区自1992年设立开发区以来，从传统制造业起步，逐步发展成为全市高新技术产业的重要基地和重要的经济增长点。新版城市总体规划确定亦庄新城是全市空间结构中五个“多点”新城之一，也是全市科技创新空间格局“三城一区”的重要组成部分，是北京图1 台湾有更新意愿的工业区分布与容积率奖励办法图示（参考文献3）奖励情形奖励标准奖励额度产业提升新增投资平均新增投资金额(不含土地价款)超过4.5亿元/公顷者，平均每公顷再增加投资1千万元，可增加容积率1%。15%能源管理（1）取得“ISO50001能源管理系统”证书者，核给1%；（2）设置太阳光电发电设备于厂房屋顶者，且水平投影面积占屋顶可设置区域范围50%以上者，核给2%；（3）取得中央主管机关“建筑整合型太阳光电发电设备”核定者，核给2%。5%其他方式捐赠产业空间或缴纳回馈金30%表3 台湾工业用地更新容积率奖励办法（根据参考文献4整理）52 北京规划建设研究 RESEARCH 推进国际科技创新中心和“两区”建设的前沿阵地。亦庄新城在30年来的发展历程中立足产业地区特点，在产业用地规划管理与政策机制方面先行先试积累了一定的实践经验。针对新增产业项目管控，亦庄于2013年、2020年先后出台工业用地“弹性出让不超过20年”10和“先租后让、达产出让”11政策，在把握产业生命周期、提升土地资源利用效率的基础上，推动土地供应与项目落地投产有机衔接,并于2020年出台产业用地标准化管理暂行办法12，探索土地全生命周期管理新机制。针对存量产业项目更新，亦庄于2021年出台“城市更新产业升级”办法13，为存量工业用地更新提供了自主更新升级、转型为产业园区、政府收储回购盘活利用多种路径。这些创新性的探索实践为亦庄新城高质量发展奠定了良好基础。新版北京城市总体规划和亦庄新城规划的发展定位给亦庄提出了更高要求，一方面，要在减量发展的背景下为高精尖产业发展做好空间保障，支撑企业增效发展的合理提容需求；另一方面，要在产城融合的目标下结合存量更新推动公共利益落地，促进产业发展与社会效益的均衡。与此同时，要在现行的土地管理制度下探索产业用地建筑规模优化配置的创新机制，推动城市空间精细化治理。保障产业发展空间，支撑企业增效发展的合理提容需求在推动产业高精尖发展、服务保障首都科技创新功能建设的目标之下，挖潜存量空间、高质量利用增量空间，是产业用地资源饱和的现状困境下，满足企业提容增效现实需求的重要原则。现阶段新城范围存量工业用地占规划工业用地总规模比达73%，经开区内占比超过80%。新增产业用地规划平均容积率1.3，面对生产为主的与创新驱动的高精尖产业的差异化空间需求，需要进一步精准配给指标；存量产业用地现状平均容积率约1.0，已无法匹配产业从传统制造向创新驱动发展过程中的空间发展需求，更新发展需求迫切（表4）。以四大主导产业为优势的产业集群在更新迭代过程中，显现出产业智能化、功能融合化、空间集群化的趋势。与创新要素密切相关的新一代信息技术、生物医药等产业类型趋向空间立体化发展，一方面，功能复合的空间布局有助于营造创新活力的研发办公环境，另一方面，智能化生产推进了研发设计、中试生产到装配上下游产业链在垂直空间整合，空间形态从传统生产主导的底层厂房向总部经济主导的高层楼宇转变，容积率从0.8、1.5逐步提升至2.0及以上。相比之下，对生产配套要求更高的新能源智能汽车和机器人智能制造产业由生产工艺决定其空间形态以低层、多层厂房为主，容积率普遍在0.8-1.2左右。以科技创新为核心驱动的经济增长模式下，企业通过建筑规模优化来加强产业配套服务、增强研发环节、提升科技创新水平的意愿日益强烈（图5）。产业配套服务体系中，创新中心、中试基地、孵化器、加速器等科研服务设施有助于企图2 深圳产业用地更新容积率奖励内容（结合参考文献5、6绘制）图3 上海产业用地更新容积率奖励内容（结合参考文献7绘制）图4 东京城市更新容积率奖励办法图示（参考文献9）北京规划建设 53 RESEARCH 研究业和园区创新生态的营造，为此不少企业已开始自主建设企业研究院，研发产品后进入中试、熟化、投产，以支撑产业与科技创新深度融合。推动公共利益落地，满足实有人口的服务配套需求与全市其他“多点”新城相比，亦庄拥有更高的就业人口占比，在详细规划街区指引阶段，为更好保障产业人口的基本服务需求而增加了服务保障的人数与设施配套的规模（图6）。同时，经开区从规划管理角度提出了“先更先摊、补齐短板、以更促产”的思路，通过与更新类产业项目结合，推动因服务保障人口增量而增配的设施落地。与此同时，完善的生活配套与高品质的城市服务是营造城市创新生态的重要保障。现阶段大部分企业存在改善员工基本生活配套服务的诉求，主要集中在倒班宿舍、食堂、停车场等基础保障功能方面，并期望通过政府来完善城市公共服务和基础设施（基础教育、医疗卫生、交通设施等），提升城市公共空间品质，便于企业更好地吸引与留住人才（图7）。推进城市精细治理，响应土地政策机制的创新需求产业特点代表产业类型不同发展阶段空间需求变化传统制造主导研发功能初显研发生产不断融合与创新要素联系紧密新一代信息技术、生物医药低层、多层厂房及附属设施为主要空间形态，平均容积率为0.8-1.0研发、中试、生产等多层高层楼宇及附属设施为主要空间形态，平均容积率为1.0-1.5集研发办公、中试生产于一体的高层楼宇为主要空间形态