2023年国有企业公司治理与党建.docx

国有企业公司治理与党建 ◎国有独资和全资公司董事会除均应有职工代表外，还提出了外部董事应占多数，加强外部董事队伍建设。强化董事会和董事的考核评价和管理。 ◎国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见要求国有企业的审计部门对董事会负责，而不是对经理层负责。并且要求董事会审议和批准企业的年度审计方案和重要的审计报告，增强董事会运用内部审计标准运营、管控风险的能力。 ◎国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见那么要求国有企业董事会设立三个专门委员会：提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会，职责定位为董事会的咨询机构。其中薪酬与考核委员会、审计委员会的组成人员应由外部董事组成。 ◎与公司法的一般性规定不同，在国有企业的公司治理中，党组织是公司治理的法定主体，并且通过公司章程这一宪法性文件加以实现。 一、国有企业公司治理主体及机制 （一）股东会 1、国有独资企业 国有独资企业（含国有独资公司和国有法人出资设立的一人有限责任公司）不设股东会，由出资人行使股东会职权。对董事会实现标准运作且外部董事占多数的国有独资企业，出资人可授权董事会行使股东会的局部职权。 2、混合所有制企业 混合所有制企业坚持同股同权、同股同责、同股同利，国有股东按照有关法律及公司章程等规定，对股权多元化企业履行股东职权。股权多元化企业的国有股东依法委托代表参加企业股东会会议，受托代表必须根据国有股东的授权发表意见并参与表决。对国有控股企业，国有股东委派或推荐的董事、监事在企业董事会和监事会中要占据多数，在企业法定代表人和外派财务总监等关键岗位人员配置方面要表达话语权，在公司章程及股东会议事规那么中要表达和落实国有股东的控制权，同时要依法保障其他中小股东合法权益。对国有参股企业，国有股东以所持股权比例及公司章程有关规定，委派或推荐董事、监事、财务总监等产权代表，并通过完善公司章程或各项制度设计，防止其他股东侵害国有股权益。 各级出资人或股东委派的董事、监事等产权代表，按照法律法规、公司章程和有效授权履行职权，对出资人或股东负责，不得损害国有权益。国有独资企业董事会和监事会定期向出资人提交工作报告，并接受出资人的考核和评价。股权多元化企业中代表国有股东权益的董事、监事、财务总监等产权代表，要定期向国有股东报告履职情况，国有产权代表在履职过程中涉及的重大事项，应及时同国有股东进行沟通，充分听取意见，并在议事和表决过程中，表达国有股东意志。国有产权代表对发现的其他股东或企业可能侵害国有股东权益的行为，应及时报告国有股东，维护国有权益。 （二）董事会 国有企业董事会建设不仅是国有企业建立现代企业制度的重要标志，也是国有企业公司治理标准化的重要因素，更是一直以来国有企业改革的重点、难点和焦点。一方面，董事会建设是公司法下信托理论的重要载体，是所有者和经营者别离的必然结果;另一方面，公司治理的核心就是三会一层的制度建设和衡平运转，而董事会作为公司的决策机构（民法总那么那么将其界定为执行机构），不仅是股东会的信托承载，也是经营层的权力根底，也是监事会的平行机构;同时，起始于1992年的国有企业改革，一直致力于现代企业制度的建设，但时至今日仍然有局部国有企业未有完成公司制改造而游离于公司法之外。即便在改造后的公司制国有企业中仍有局部企业尚未建立董事会，或者虽名义上有董事会却未有实质运作，甚至是仅有董事长、却没有其他董事会成员的怪局。这也是新一轮国有企业改革明确将董事会建设作为重心的原因。 1、国资监管语境下的国有企业董事会建设 基于立法法理，公司法作为商事普通法，对国有企业的规制属于一般性和原那么性的规定，而更多的那么是由国有企业的特殊法来加以规制和标准的。 （1）国资监管的立法体系 企业国有资产法是国资监管的第一部也是唯一的根本法，企业国有资产监督管理条例那么是国资监管的立法核心，并纵向和横向链接了其他各个繁杂的法律、法规、规章、标准性文件。 纵向是指包括了国家层面、地方层面、部门层面的垂直立法结构，横向那么是按照国有企业或国有资产所可能涉及的业务、管理、监督、评价等模块进行的针对性或交叉性立法，如法律层面的预算法、资产评估法，行政法规层面的国有资产评估管理方法、国有企业监事会暂行条例，部门规章层面的国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定、企业国有产权交易操作规那么、企业国有资产交易监督管理方法等。 （2）国资监管法律标准对国有企业董事会的根本规定 国资监管相关法律标准对于国有企业董事会建设的规定主要包括对于董事、监事、高级管理人员的任职条件进行特殊规定、扩大和细化了董事兼职的禁止和限制、标准履职行为、标准关联交易、细化了国有企业董事的法律责任、规定了国有企业董事的任职禁入、针对特别类型国有企业的董事会建设专门出台标准性文件。 （3）国资监管法律与改革政策的混合 十八届三中全会以后，国有企业改革政策及文件先后密集出台，根本完成了中央确定的1+n制度体系。但在这些制度建构的过程中，既有部门规章，也有政策性文件;不仅有党的政策性文件，也有各级党委和政府联合发布的政策性文件。从而表达出了法律标准与政策性文件双轮驱动的结构，表现为国资监管法律标准与国有企业改革政策的并行甚至混合的特殊形态。比方国务院国资委中央企业违规经营投资责任追究实施方法、三部门联合发布的上市公司国有股权监督管理方法，甚至河南、上海等地制定的混合所有制改革操作指引，尽管毫无异议是一种法律标准性文件，但也更毫无疑问地带有浓厚的政策性文件属性。 2、新一轮国企改革语境下的国有企业董事会建设 十八届三中全会开启了新一轮的国企改革，以2023年8月24日发布的中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见为引领的国有企业改革文件和法律标准体系，对董事会建设做出了更体系化的规定。 中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见作为最高指导文件，在完善现代企业制度局部，将推进董事会建设作为健全公司法人治理结构的重点，要求充分发挥董事会的决策作用。 （1）明确董事会的决策地位和新的国企公司治理结构 提出了新一轮改革下公司治理中，董事会决策作用、监事会监督作用、经理层经营管理作用、党组织的政治核心作用，不仅明确了董事会的决策地位，也提出了新的公司治理关系。 但在民法总那么中，把营利法人的董事会定义为执行机构，这与公司法意义上的决策机构相悖，而且与经理层的属性定位也存在冲突。并且，在法人的一般规定局部，民法总那么将法人的董事或者理事成员界定为清算义务人，设定了清算义务。不过，在但书局部又规定法律、行政法规另有规定的，依照其规定，在公司法领域内，的全体股东和股份的董事会是清算义务主体。 （2）强调董事会的内部制衡安排 国有独资和全资公司董事会除均应有职工代表外，还提出了外部董事应占多数，加强外部董事队伍建设。强化董事会和董事的考核评价和管理。 （3）建立董事会建设与党组织建设的结构安排 确立国有企业党组织的政治核心作用，在完善公司治理结构的层面强调党的领导。 党组织建设与董事会建设上搭建双向进入、交叉任职的领导体制。党组织书记与董事长一般由一人担任，而总经理与董事长原那么上那么应分设。 3、国有企业董事会建设的法律与政策安排 根据现行的法律规定，结合新一轮国有企业改革的制度文件要求，本文认为，国有企业董事会建设主要应该包括以下相关的法律和政策安排。 （1）董事会的法律属性 董事会是公司的决策机构，对股东（会）负责，董事会的职权基于法律和章程的规定而产生。但国有独资公司的董事会根据授权可以行使股东会局部职权，从而决定公司的重大事项，具备了权力机构的局部功能。 （2）董事会在公司治理结构中的功能定位 新的国有企业公司治理机构中，董事会是决策机构，对股东会负责、接受监事会监督。国有独资公司那么要建立年度工作报告制度，其董事长为当然的法定代表人; （3）董事会与三重一大决策机制的关系 长期以来，中共中央办公厅、国务院办公厅202223年6月5日关于进一步推进国有企业贯彻落实三重一大决策制度的意见在国有企业全面建立了三重一大这一特殊的决策机制。 在国有企业公司治理中，董事会行使决策功能，但董事会的决策程序和机制应当满足三重一大制度的要求。而三重一大决策机制所涉及的事项和内容要大于董事会决策事项。 （4）董事会建设与其他政策性文件的要求 除了三重一大制度，董事会决议事项还会涉及到其他的政策性要求，而不仅仅是法律法规要求。比方监察部、人社部、国务院国资委202223年1月23日发布的关于国有企业领导人员违反廉洁自律七项要求政纪处分规定、中纪委、中组部、监察部202223年7月1日发布的国有企业领导人员廉洁自律的规定等政策性文件，对于国有企业具体的决策和经营管理活动规定了禁止行为，对于国有企业领导人离职或者退休后的活动以及其配偶、子女及其他特定关系人的行为进行了标准，并规定了相应的法律和党政纪责任。 （5）董事会的结构性特殊安排 国有企业的董事会结构具有诸多的特殊性要求，除了职工董事外，还有以下内容： 1）董事会人数 根据关于国有独资公司董事会建设的指导意见，国有独资公司要求董事原那么上不少于9人。国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见要求国有资本投资、运营公司的董事会也不少于9人，由执行董事、职工董事、外部董事组成。 2）董事的产生 除了职工董事是选举产生外，国有独资公司的董事是委派制，董事长和副董事长是指定制。 关于职工董事，根据中华全国总工会的关于进一步推行职工董事、职工监事制度的意见、关于加强公司制企业职工董事、职工监事制度建设的意见，职工董事应当符合以下特殊要求：与公司存在劳动关系;高级管理人员和监事不得兼任;高级管理人员的近亲属不得兼任。 国有独资公司董事会试点企业职工董事管理方法（试行）规定：公司党组织负责人、未兼任工会副主席的党委副书记、纪委负责人不得作为职工董事候选人。 企业民主管理规定那么明确应当将工会主席、副主席作为职工董事、职工监事的候选人人选。 3）外部董事 国务院国资委关于国有独资公司董事会建设的指导意见（试行）系统构建了外部董事和专职外部董事制度。外部董事除董事薪酬外，不得在公司获得其他任何形式的其他收入或者福利。 关于在省管企业建立专职外部董事制度的意见规定了省管企业外部董事主要职责、任职条件、遴选方式、管理方式及考核评价、薪酬待遇等事项。 （6）董事会机构的特殊安排 关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见要求设置由外部董事组成的审计委员会，国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见那么要求国有企业董事会设立三个专门委员会：提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会，职责定位为董事会的咨询机构。其中薪酬与考核委员会、审计委员会的组成人员应由外部董事组成。国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见要求两类公司的董事会应设立五个专门委员会，包括：战略与投资委员会、提名委员会、薪酬与考核委员会、审计委员会、风险控制委员会，与36号文不同，该文件那么规定专门委员会负责在董事会的授权范围内开展工作，属于董事会的职能组成局部，协助董事会履行职责。 需要注意的是，国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流