2023年土地执法不要忘了农村.docx

土地执法不要忘了农村 ——当前农村土地违法活动特点、原因及对策建议当前农村土地资源正遭受着无序开发和不断减少的危险，进一步标准土地市场秩序，加大治理农村土地违法案件力度势在必行。为此，笔者建议开展土地执法不要忘了农村，应该切实加强农村土地执法，守住耕地红线，做合格的“守地人〞。 农村土地违法：“把戏迭出〞现状堪忧 （一）农村违法用地“多〞，形式多样调查取证难。 1、未批先建，少批多建。农村有一个普遍现象，就是树大分丫，崽大分家，子女大了后都要另立门户，另起住宅，但大部份村民都是未办任何手续。就在自己选定的地基上建房。这种未批先建的现象，是农村土地违法的一个重点。同时，农村建住房，通过申报批准后，往往不按照批准的标准建房，而是随心所欲，任意扩大建筑面积，他们认为，只要国土部门已批准就行了，至于建多大面积，那是我们自己的事。这种少批多建的行为也是比较多的，且屡禁不绝。 2、非法批地，非法圈地。农村里，像村一级非法批地这种现象还未断绝，村民只通过村委会同意就开始建房的现象还存在。同时，一些地方盲目进行土地开发，特别是工业园区、文化广场、房地产开发，出现了新一轮圈占集体土地的行为。另外，一些地方对经济建设工程不加限制，多征少用，导致土地资源的极大浪费。 3、私搭乱建，违章建房。农村中，在自己的住宅旁搭建厨房及厕所等，一般都不存在申报，这种现象也较严重。同时，局部拆迁户为谋取更多的补偿而私搭乱建。另外，局部个体户、私营企业主为了扩大生产经营或二次创业，局部下岗职工、村民为自谋生计，在通过正常渠道不能获取用地的情况下，私自占用自家的自留地、承包地或向土地承包户租赁土地新建厂房。 4、协议出让，私自买卖。村组干部买卖宅基地，或者出于眼前利益与企业协议以租赁、买卖等形式非法转让集体土地，这种情况以经济开展较快或经济环境较好地区或城乡接合部最为突出。一般是村组干部以村、组名义与企业私自签订协议，每年收取企业租赁费用于出租一定年期的集体土地，或一次性以一定价格出卖集体土地给企业。由于买卖宅基地事关群众切身利益，在案件查处中遇到群众阻力较大，给案件的彻底查处造成难度。 5、非法占用，破坏耕地。在经济较为兴旺地区或城乡接合部，村组干部直接或以联营、联建为名，私自圈占集体土地、改变用途，从事房地产开发，修建住宅、商铺出售给本集体成员或集体以外人员，获取经济收益。这种违法行为实施前，村组干部一般以开展村组经济、增加群众收入为借口，获取村民投资或支持，加大了后续查处困难。同时，一些村民擅自占用耕地挖窑、建果库、建房、采石、采矿、取土，破坏耕地植被、破坏土地耕作层等不法行为也时有发生。 6、征地补偿，截留挪用。一些地方还存在被征地农民补偿不合理、补偿金被截留、安置不到位等问题。村组集体作为集体土地的所有者，各项征地补偿费用一般都直接拨付至村组集体。村组干部在土地补偿款的分配中，往往出现私自挤占、挪用补偿款或对补偿费用分配不公问题，造成村民因土地补偿费、安置补助费问题层层上访，引发了一系列不稳定因素。 （二）农村违法用地“快〞，面广量大现场制止难。中国特色的土地执法决定了处分决定难度。我们知道，法律虽然赋予了国土资源管理部门的制止权，但只靠一两个经办人去制止、去说服，一般是制止不了的。特别是个别单位，时有点“我行我素〞的感觉。或者不依规划，批甲（地）占乙（地）；或者干脆就不办理案件手续。在查处这类违法案件时，有时碍于多种原因，只好为其完善手续了事。同时，由于大多数非法占地建房属个体行为，设计结构简单，施工要求不高，建造本钱低廉，加上充足的建筑材料，往往几天之内就可建成。执法人员来了他们就立即停工，人一走马上开工，白天拆了夜间抢建，与执法人员打起了游击战，而且违法占地者大多利用双休日、节假日、夜间突击行动，施工速度奇快，一旦发现，违法行为已既成事实。有的甚至暴力搞法，围攻、殴打执法人员。 （三）农村违法用地“乱〞，政府主导违法执行难。尽管中央一再要求要以世界上最严格的制度和手段来管理土地，但一些地方政府违法问题突出，或者说是政府主导下的违法突出。表现在：擅自修改土地利用总体规划；采用拆分手段，化整为零批地；把规划修编的审批权下放；在挂牌出让中按照事先指定的开发商，“量身定做〞竞争条件，取代公开、公平、公正竞争；采用“倒算法〞来确定征地补偿费，掩盖过低的征地补偿标准真相；县、乡政府出面搞“以租代征〞，躲避依法审批、依法缴纳征地补偿安置费用和新增建设用地有偿使用费等。以政府为主导的土地违法有以下特点：一是地方政府违法带有普遍性。可以这样说，但凡性质严重的土地违法行为，几乎都涉及到地方政府。二是政府违法带有开展地方经济的色彩。你要查处，他说开展是硬道理、是第一要务。这也是一个十分普遍的现象。三是以侵犯农民利益为特征。低标准土地补偿和拖欠征地补偿费现象比较普遍。土地补偿采取低标准，是与土地低地价出让相联系的。政府手中的钱不多，又互相攀比低地价出让土地，要征地，就只能少给农民，实行低标准的补偿。不仅如此，还拖欠征地补偿费。对以政府为主导的土地违法行为的查处，领导庇护、干预，另外土地执法监察部门没有过硬的查处手段。土地管理部门立案查处一件违法案件，公开说情者纷至踏来，甚至一些政府领导亲自上门说情，干扰了土地部门依法查处，而现行的土地管理体制，使得执法部门又很难抵抗住行政干预，严肃执法。即使处理了，往往也是大事化小，小事化了。 （四）农村违法用地“杂〞，恶性循环违法根治难。在农村非法占地行为人既有本村村民，也有包括城镇普遍居民和国家工作人员在内的外来人员；非法占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，还有私下非法买卖的土地。从违法占地建筑类型看，有扩建、翻建、新建三种；从违法占地用途看，有因住房紧张而自用的，有利于家庭副业的，但绝大局部是用于出租、出售获利；从土地审批情况看，有一小局部人曾向村、镇提出用地申请，因土地规划控制等原因未获批准而擅自开工，也有村级组织违规收费、越权批准的，绝大多数是未经批准的违法用地行为。对这些农村土地违法现象，几经治理，难以见效。 把脉违法用地： 为何“按下葫芦起来瓢〞 （一）干群惜土如金意识淡薄。首先是一些干部特别是基层干部对“合理利用土地、切实保护耕地〞根本国策的重要严峻性、对土地管理的禁止性规定和案件的审批程序知之甚少或警觉缺乏。还有些干部法治意识淡薄，“为公不算违法“的思想根深蒂固。因此，置国家土地管理法律、法规于不顾，对违法用地不在乎，不怕查。其次是村民对于农村土地管理、使用的相关法规政策知晓度低，为村组干部土地违法行为提供了便利。很少有村民能够清楚地掌握农村土地审批（特别是宅基地的审批）、土地征用补偿、土地用途管制、土地利用总体规划等制度与规定的内容或程序，有的村组干部往往还打着兴办公益事业的旗号，村民对村组干部的违法行为不能做到有效监督、及时反映，延误了案件查处的最正确时机。再次是村民法律意识淡薄，在违法用地上搞“平均主义〞。许多村（居）民存有“农村房前屋后搭点建点不算什么〞、“家家户户都有违法用地，要处理大家一起处理〞等思想，认为违法占地建房“合情合理〞。 （二）土地财政诱使政府违法。一些地方政府为增加财政收入，往往有批地的冲动，“以地生财，以地聚财〞，土地出让金和相关税费收入已经成为地方政府主要经济来源。不少地方的土地收益占财政收入的30%～40％，有的高达60%以上。地方经济已在一定程度上异化成了地方官员追求“乌纱帽〞的危险取向。不少地方领导干部笃信“要想往上走，还得搞工程〞，“要增加税收，只能多上工程〞，从而在背后支持、默许土地违法行为，有的甚至公开、直接违法。由于土地管理部门属于当地政府的职能部门，一级政府下属的国土资源部门很难对该级政府的土地违法行为实施有效的监督和处分。土地管理部门查处此类案件阻力重重，许多违法案件没有立案，有的立了案也没有依法查处。 （三）经济利益驱动导致违法。近年来，由于城市快速开展，城乡结合的土地价格不断攀升，一些农民为了增加收入来源，利用区位优势和外来人员租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮非法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金，并企盼在今后旧村改造、征地拆迁中得到等面积的房屋土地或高额补偿。还有局部城镇居民因无力购置商品房，也纷纷到城乡结合部的村庄购置土地自行建房。 （四）执法力量相对薄弱。近年来，土地执法监察队伍受编制所限，人员增加不多，而土地违法案件却成倍增长；按照现行的法律规定，土地部门对违法建房不具有强制撤除权，只能责令停工、说服教育，执法效果取决于当事人的态度，假设要进行处理，还要经过处分、复议、诉讼、申请执行等许多环节，耗时很长，消耗大量的人力、物力和财力，而且现在法院系统对国土、规划等部门涉及土地、房屋的申请强制执行案件均不受理，加之个人土地违法行为建设工期短、不易于发现，因此处理个人土地违法案件很难收到良好的效果。同时，现行土地执法监察管理体制改革滞后，使土地执法常常处于为难境地。一方面，基层土地管理部门在业务上受上级土地管理部门的指导，在分级土地利用总体规划控制下，按照上级核定的用地方案指标，安排建设用地，保护开发补充耕地；另一方面，基层土地管理部门还要按照地方政府的经济社会开展规划和实际需要保障各类建设用地，按照地方政府的要求代行国有土地资产管理职能。这就是说，保护耕地与建设用地之间的矛盾在实践中还具体表现在地方政府与土地管理部门之间的冲突上。“下级〞查“上级〞，“儿子〞管“老子〞，基层土地部门在执法监察中往往会处于这种为难的境地。加强土地执法：雷声大雨也要大 要想走出土地执法的困局，要想让执法“雷声大雨也要大〞，仅靠搞不定期的“土地风暴〞等，作用毕竟有限，必须痛下决心在强化相关法律的执行力上下功夫。 （一）抓法规完善，遏制土地违法还需法律重典。违法太多说明土地管理法需要修改，要尽快完善土地执法的有关法律、法规和规章，力求能在较长时间内提供我国农村土地违法案件处理的充分法律、法规依据。任何法律法那么不可能永保太平，一成不变，总要调整，但现行农村土地违法案件所能依据的法律、法规极不完善，根本属于头痛医头，脚痛医脚的被动应付状态。立法部门可借物权法（草案）出台之机，进一步完善农村土地物权制度，明晰土地所有权主体，合理界定土地使用权主体的权利范围，完善土地征用制度和征地程序，保证在征用农民土地过程中农民有充分的知情权与参与权，以到达保证耕地平安，保护农民合法利益的目的。 （二）抓制度创新，以制度创新抑制腐败。遏制土地违法行为必须抑制党政官员的腐败。腐败说到底是一种寻租行为，问题的关键在于产生“租金〞的制度。因此，开展制度创新，减少或消除制度产生的“寻租空间〞是防止腐败的有效措施。在加强对党政官员的思想政治教育和提高物质待遇的同时，要完善对行政行为特别是土地审批管理的事前监督机制和事后惩罚机制，完善依法行政的各项制度，建立行政过程的公开制度，使腐败行为既不愿为、不必为，又不敢为、不能为。要从根本上遏制违法占地问题，还须把功夫下在深化改革、实行综合治理上。一是深化干部考核制度改革。只有从干部考核和鼓励机制上树立“唯有科学开展才有前途〞的意识，不给“只管届内政绩多、哪管后人无地立〞的干部提拔重用的时机，才能有效化解地方经济增长与保护资源、严格执法的矛盾。今后，应对干部任期内的土地保护成绩进行刚性评价，作为考核干部政绩的重要内容。要把贯彻执行土地地国策列入领导干部考核的重要内容，要加大地方党委、政府管理土地的责任宣传。考核干部不仅要看引进了多少工程，修了多少马路、高楼，还要看经济建设和可持续开展，为子孙留下了什么。二是加快财税体制改革，让地方政府的事权与财权相平衡，使地方政府逐渐摆脱“以地生财〞的模式，退出土地的具体交易。三是深化土地审批改革。随意占地现象源于地方政府对土地的绝对支配权，为了约束这种权力，必须