安全韧性城市防灾减灾发展策略研究_房玉东.pdf

DOI 10.15302/J-SSCAE-2023.01.009中国工程科学 2023 年 第 25 卷 第 1 期安全韧性城市防灾减灾发展策略研究房玉东1，王文1,2，张志1，边路1（1.应急管理部大数据中心，北京 100013；2.北京林业大学水土保持学院，北京 100083）摘要：在极端气候和环境变化加剧的背景下，快速城市化进程使得城市公共安全面临越来越多的风险与挑战。安全韧性城市建设聚焦城市防灾减灾问题，是推动城市高质量发展的重要抓手。本文基于城市防灾减灾与安全发展的现实需求，提出我国安全韧性城市建设在防灾减灾方面存在的问题，深度剖析当前安全韧性城市建设面临的诸多挑战。在城市防灾减灾与安全发展的理念下，提出制度韧性、社会韧性、工程韧性、技术韧性四个安全韧性城市建设要点。并针对安全韧性城市防灾减灾发展提出对策建议：健全灾害防治法律标准，建立高效应急协同机制；推进多元主体协同共治，构建防灾减灾救灾新格局；提升社会灾害风险意识，筑牢社会防线；加快防灾减灾基础设施建设，提升城市设防水平；强化防灾减灾科技和专业人才力量建设，提升风险治理水平。关键词：安全韧性城市；风险防控；公共安全；防灾减灾中图分类号：X43；X915.5 文献标识码：AStrategies for Disaster Prevention and Mitigation in Safety and Resilient CitiesFang Yudong 1,Wang Wen 1,2,Zhang Zhi 1,Bian Lu 1(1.Ministry of Emergency Management Big Data Center,Beijing 100013,China;2.School of Soil and Water Conservation,Beijing Forestry University,Beijing 100083,China)Abstract:As extreme climate and environmental changes increase,urban public safety faces increasing risks and challenges owing to the rapid urbanization process.The construction of safety resilient cities focuses on urban disaster prevention and mitigation and can promote high-quality urban development.Considering the demand for urban disaster prevention,mitigation,and safe development,this study reviewed the problems existing in urban disaster prevention and mitigation and analyzed the current challenges facing the construction of safety resilient cities.Moreover,four key aspects for building a safety resilient city are proposed,namely institutional,social,engineering,and technological resilience.Furthermore,the following suggestions for the development of safety resilient cities are proposed:(1)improving legal standards for disaster prevention and control and establishing an efficient emergency response coordination mechanisms;(2)promoting multi-subject collaborative governance to build a new pattern for disaster prevention,mitigation,and relief;(3)strengthening the awareness of disaster risks to build a solid defense line in society;(4)accelerating the construction of disaster prevention and mitigation infrastructure to improve urban fortification;and(5)strengthening the development of technologies and skilled professionals for disaster prevention and mitigation to improve risk governance.Keywords:safety and resilient city;risk prevention and control;public safety;disaster prevention and mitigation收稿日期：2022-11-06；修回日期：2022-12-27通讯作者：张志，应急管理部大数据中心教授级高级工程师，主要研究方向为应急管理科技信息化、城市安全风险监控；E-mail：资助项目：中国工程院咨询项目“国家城市安全风险智能管控战略研究”(2022-XY-109)本刊网址： 生态系统，从工程韧性、生态韧性到演进韧性演变，其内涵不断丰富。2002年世界可持续发展峰会倡议通过开展防灾备灾行动增强社会对自然灾害的韧性。联合国减少灾害风险办公室（United Nations Office for Disaster Risk Reduction）10将韧性定义为：暴露于致灾因子下的系统、社区或社会及时有效地抵御、吸纳和承受灾害的影响，并从中恢复的能力，包括保护和修复必要的基础设施及其功能。第三届联合国减灾大会将“韧性”作为主要议题11，随着“韧性”概念的不断普及与发展，韧性理念在城市安全领域受到越来越多的关注。安全韧性城市强调城市系统在面对外部风险对城市运行、技术系统和基础设施造成的冲击与压力下，能够有效抵御并仍然维持城市系统的功能和结构，且能够迅速恢复、适应调整并发展12。不少国家及组织将安全韧性理念运用至防灾减灾工作中，深入国家治理层面，根据城市发展特点制定了具有针对性的韧性策略，明确面向飓风、高温、洪水、地震等城市易发灾害制定了一系列防灾减灾措施，具有很强的落地性和实操性。芝加哥提出采取绿色建筑和洪水管理手段来打造安全、韧性、宜居的城市13；纽约为抗击气候灾害风险从资金保障、基础设施建设、气象监测预警、社区参与等方面展开行动14,15；伦敦通过增加绿化、改善居民家庭能源设施的措施来应对气象灾害16；荷兰从考虑船舶和乘客的可达性、城市建筑、水系统、生活质量方面来建立持续发展且安全韧性的城市；南非德班市以水资源、健康和灾害管理为重点提升城市防灾韧性13；日本东京通过对建筑物、农业用地、居民用地进行抗震抗灾升级改造来提高城市防灾韧性；俄勒冈州则针对地震和海啸提出了韧性提升计划，对基础设施、能源、通信、交通、给排水系统展开韧性评估17。除此之外，不少机构和组织还从不同维度提出002中国工程科学 2023 年 第 25 卷 第 1 期了城市灾害韧性评估体系，在综合考虑城市基础设施、交通能源、人口建筑、经济、社会文化、技术、政府组织、生物环境多样性的基础上，对城市水网、电网、燃气、医疗、应急系统、生命线工程、灾害损失、居民安全、供应链和物流等展开风险评估1821，旨在为城市灾前预防、灾中处置、灾后恢复提供行动指南，以提升城市对自然灾害风险干扰的适应能力。如联合国减灾办公室的城市灾害韧性评价体系，世界银行提出的城市强度诊断体系，旧金山的地震韧性评估框架等，伯克利研究团队的城市尺度多基础设施网络韧性模拟工具，加拿大的乡村灾害韧性评估体系等。（二）我国城市防灾减灾的发展现状与现存问题针对城市安全发展与防灾减灾，国家层面已经发布了一系列政策建议和指导意见2225，防灾减灾救灾新格局已经基本形成。新时代防灾减灾理念开始向综合减灾转变，从减轻灾害损失向减轻灾害风险转变，安全韧性理念是城市防灾减灾工作的科学引领，是推动城市高质量发展的重要保障。截至2021年，我国城镇化率已达64.72%，人口、资源、财富的高度集中使得城市已成为国民经济发展的重要载体。近年来，城市重特大灾害事件频发，如2021年郑州“720”特大暴雨、2019年“411”深圳短时极端强降水、2012年北京“721”特大暴雨等灾害事件，凸显自然灾害的复杂性和连锁性，对城市安全发展造成巨大威胁。应对重特大自然灾害频繁暴露出城市防灾减灾治理的不足和短板，寻求更加合理的安全韧性城市防灾减灾发展策略，加强城市防灾减灾能力是迫切的现实需求。1.跨部门组织和协调机制不完善城市在防灾减灾联动机制建设方面还有待加强。一是城市灾害防控的具体实践缺乏实施主体，政府各部门缺乏专业机构和人员，部门间的协作机制不健全，导致城市防灾减灾机制缺乏可操作性和执行力。地方政府和有关部门未做到安全和发展两方面统筹协调，跨部门信息集成和预警机制受到明显制约，跨部门协作存在行动阻力。二是政府责权和部门职能不明晰，相关规范约束不完善，问责机制不明确，导致实际执行缺乏刚性约束效力，出现应急防范措施部署不及时、预警和应急响应机制不明确的问题。城市防灾减灾体系缺乏整体联动机制统筹管理，都局限于各自的专业视角，使得各类资源和防控措施缺少有效衔接，无法对城市灾害风险进行系统性、整体性地协调处置。三是城市缺乏对社会力量参与的组织协调，未能充分发挥社会资源的力量，导致社会资源和救援力量被忽略，应急管理部门还需更好地发挥统筹协调作用。2.缺乏资源数据共享机制和标准化建设部门之间因信息系统相互独立，缺少沟通交流，信息交流和共享机制不完善，存在严重的信息壁垒。首先，数据共享机制尚不健全，现有的技术、数据格式、数据接口缺乏统一标准和规范，使得数据缺乏兼容性与共享性。其次，部门在建设过程中基于各自的流程技术及安全标准，行业数据仍然集中在各部门中，数据权限太高，难以获取，导致各部门数据相互独立，数据利用效率低下，未能充分挖掘数据价值。再者，由于缺乏数据共享和数据管理权责相关的法律法规，各部门之间容易存在数据鸿沟和保护壁垒，不利于提高城市风险治理决策的科学水平。在信息安全面临风险之下，城市缺乏信息化建设、管理、运行维护、安全保障等规范性文件，未建立跨部门、跨区域、跨层级的信息资源共享机制，难以充分发挥数据资源的利用价值。3.社会风险意识薄弱从现有的灾害事件分析来看，大众对灾害的反应严重滞后，群众风险意识淡薄，在灾害来临之前无法采取有效避险措施。一方面，基层领导干部应急防控意识淡薄，缺乏风险意识和底线思维，未能兼顾城市发展与安全保障，社会动员不到位，城市系统缺乏对灾害风险的有效预防。地方政府没有及时更新应急预案，也未在社会层面定期开展应急演练，对应急疏散路线图、基础应急设施等资源配置不到位，使得城市缺乏风险防范能力。另一方面，城市防灾减灾机制尚未在社会层面普遍展开，未充分开展防灾减灾社会宣传普及教育工作，使得大众风险防控意识普遍匮乏。目前，城市发展差异导致社区减灾能力不均衡，许多老旧小区老年人口占比大，防灾减灾安全意识薄弱且自救与疏散救援能力差。社区基层灾害应急宣传教育工作不到位，居民参与度不高。学校课堂和家庭安全教育不充分，媒体宣传引导不充分