2023年对减轻农民负担问题的深层次思考.docx

对减轻农民负担问题的深层次思考 我国农民负担沉重主要是由于长期实行的政策制度造成的。要从根本上彻底解决农民负担沉重问题，必须对直接加重农民负担的政策制度和法律法规予以废除和改革：调整“挖农补工〞政策，消除人为剪刀差；废除城乡隔离政策，取消“双重标准〞；深化税制改革，统一城乡税制。城乡居民应在承担国家税收和享受政府公共效劳等方面享有平等的“国民待遇〞。农民负担是指农民向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用、实物、劳务和压力的总和。农民负担问题不仅仅是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题和社会问题。新中国成立以来一直存在农民负担问题。改革开放以来，曾几何时，农民负担沉重曾一度开展到“不堪承受〞、“民怨沸腾〞的程度。如此严重而锋利的农民负担问题，这不能不引起人们进行深层次的理性思考。笔者认为，我国农民负担沉重主要是由于长期实行不合理的政策制度造成的。要从根本上彻底解决农民负担沉重问题，国家决策层应该从更高的层次上、更宽的视野上、更有力的改革上述行政策设计和制度创新：对那些人为制造城乡有别、工农有别、农民与市民有别的“双重标准〞、直接间接加重农民负担的政策制度和法律法规果断地予以废除和改革，使农民作为共和国公民在负担国家税收、享受政府公共效劳和社会保障、接受义务教育、劳动就业等方面，与城市居民一样享有平等的权利和义务。 一、调整“挖农补工〞政策，消除人为剪刀差 建国后，我国照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化（特别是重工业）优先开展战略。为了确保工业化优先开展所需的原始积累，国家从1953年开始对农产品实行统购统销政策，人为地实行工农业产品不等价交换，隐蔽地获取工业化所需的原始积累资金，这种工农业产品价格剪刀差一直持续到现在。尽管1985年国家改农产品统购统销为合同订购，但政府凭借行政权力下达订购任务、垄断主要农产品收购市场和价格的根本方式并未改变，剪刀差依然存在。据测算，1954——1978年国家通过剪刀差从农民手中获取520230亿元的巨额资金；1978——1991年剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业生产总值的22%；1987——1991年每年剪刀差绝对额高达202300——1900亿元，成倍高于改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对额都在202300亿元以上。这说明本来还很贫困的农民每年还要通过国家“挖农补工〞的剪刀差政策向工业、城市和市民支付高达202300亿元以上的负担。这种工农业产品不等价交换所形成的价格剪刀差，给农民造成的负担时间之长、数额之大，在历史上都是绝无仅有的；对于至今仍在为温饱问题而与大自然苦苦抗争的中国农民来说，是绝对不公平的。但大多数农民并不清楚个中缘由，因为这种农民负担方式和方法具有很强的隐蔽性特征，在农民看来，国家的统购或合同订购任务就是“公粮〞，而“皇粮国税、天经地义〞，何况国家还是付了钱的（尽管农产品收购价格大大低于其价值、甚至大大低于本钱）；再加上连续不断的政治运动和高压控制，故而未能引起农民外向的强烈不满。但这种隐蔽地加重农民负担的做法却是以农民的长期贫困和农业的长期落后为代价的。 建国后我们在选择优先开展工业化战略时，曾将工业化开展分为三个阶段：在工业化初期阶段，实行“挖农补工〞，农业支持工业开展；在工业化中期阶段，实行“农工自补〞，农业与工业平等开展；在工业化后期阶段，实行“以工补农〞，工业反哺农业开展。学术理论界普遍认为，到20世纪80年代中期，我国工业化初期阶段即农业向工业化提供原始积累的历史时期已经完成。按理说，国家应该及时调整“挖农补工〞政策。但是，国家宏观经济政策却仍然实行工业化初期阶段的“挖农补工〞政策。这种持续长达半个世纪的挖农补工的剪刀差政策，使农民以自身的贫困支撑起国家工业化的开展、城市的繁荣以及市民生活水平的提高，整整两、三代农民为此做出了巨大牺牲。可惜现在许多“城里人〞似乎并不能看到这一点，或视而不见，反而歧视农民、排斥农民、甚至敲诈农民，这在农民沉重的经济负担之上，又加上了更为沉重的心理负担、精神负担和平安负担。而现在身居城市的决策者，也似乎遗忘了他们当年的“诺言〞，这是很不应该的。 农业本身是一个比较效益低的弱势产业，农业生产由于主要受自然界的影响而十分脆弱，其自身的增值和积累的潜力十分有限，农业在市场竞争中的不利地位是显而易见的。即使是在农业生产力水平相当高、早已实现了农业现代化的西方兴旺国家，也都一致对农业实行特殊的保护和扶持政策，对从事农业生产的人直接支付农产品生产补贴，以确保从事农业生产的人能获得平均利润。“以农业为根底〞，是我国根本国策的第一条；切实减轻农民负担，是我国当前农村税费改革的首要任务；我国参加wto，受冲击最大的是农业，风险最大的是农民。笔者深感全社会应该增强对农民“减负〞的紧迫感，农民负担沉重的问题不能再这样一年又一年地拖下去。建议国家乘我国正式参加wto和农村税费改革之际，取消人为制造的剪刀差，并适应wto的需要，依照国际惯例和国外对农业实行普遍扶持和保护的做法，直接对农业生产者进行农产品生产补贴，切实保护和扶持农业，维护农民的切身利益。 二、废除城乡隔离政策，取消“双重标准〞 20世纪50年代以来，我国建立起高度集中的方案经济体制，为确保这个体制的运转，国家人为地实施了一系列城乡别离、工农别离、市民与农民别离的城乡隔离政策，形成了中国特有的“二元社会结构〞，时至今日，这种二元社会结构并没有得到根本性的破除和动摇。在户籍制度上，以“农业户口〞和“非农业户口〞为标志，把公民划分为农nbs p;民和市民，在城市与农村、市民与农民之间构筑起一道高墙，并在此根底上建立起一个不平等的等级社会，农民成了“天生的末等公民〞。由于“农村户口〞的身份，农民长期被限制入城定居和寻找工作，20世纪80年代以来出现了大量外出务工或经商的农民，但他们在社会保障、子女入学等方面处处受到歧视，甚至根本不能解决，而他们所负担的税费却更为繁重；在教育制度上，城市中小学义务教育全部由国家投资，农村中小学义务教育那么以提留统筹、教育集资等摊派的方式由农民自己掏腰包解决，在义务教育法公布的1985年，国家还取消了财政对农村每个中学生每年31.5元、小学生22.5元的教 育经费拨款，改由农民在村集体提留中提取由乡政府统筹，农村中小学危房改造那么主要依靠农民教育集资和“希望工程〞捐款。义务教育由政府的主要责任转变为农民的主要义务；在社会保障制度上，国家只负担城市市民的就业和培训，城市市民下岗、失业有“低保〞或失业救济金，农民失业那么只能自谋生路，无人问津。国家每年为城市居民提供各类社会保障（如失业、医疗、养老、救济、补贴等）成百上千亿元，而农民生老病死伤残就只能自己照顾自己。不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈军属（从“三提五统〞中解决）。对于农民来说，不存在什么童工、双休日、退休的问题，从小就得干活，一直劳累到年老死去，大多数农民有了病无钱医治，就靠“忍过去〞；在公共根底设施建设上，城市道路、公共交通、城市绿化、城市供水（电、气）等均由国家投资或补贴，而农村道路、农田水利、农村用电等农村公共根底设施建设那么主要由农民投工投劳集资兴建，且农民用电、用水的价格反而比城市居民用电、用水高出许多。此外，在兵役制度、国家招公（公务员）制度、高校招生制度乃至住房补贴等各个方面，都明显地存在着城乡有别的“双重标准〞，平均的“国民待遇〞不复存在。这种人为制造的城乡差异，是建国以来中国农民承受的又一项沉重的制度性负担，这种实行“双重标准〞的城乡分治政策，是“农民真苦、农村真穷、农业真危险〞的制度根源。 在深化经济体制改革中，当前应当采取有力措施废除城乡隔离政策。在户籍制度上，废除二元户籍制度，实行城乡一体化的户口登记制度和居民身份证制度，尽快将户籍制度的改革从中小城镇扩大到大中城市，撤除人为的樊篱，万众一心推倒“户籍墙〞。公民的居住和迁徒自由作为公民的一项根本人权，广泛地被世界各国法律以及国际组织所接受。联合国公民权利和政治权利国际公约明确规定：“合法处在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徒自由和选择住所的自由〞。早在1954年新中国的第一部宪法中，也曾赋予了公民这样的权利。但1958年公布的户籍登记条例取消了迁徒自由的规定。应恢复公民的居住和迁徒自由权，废除限制农民进城的户籍登记条例，制定和公布确保公民居住和迁徒自由的新户籍登记法；在教育制度上，中小学义务教育是典型的全国性公共产品，全体公民在受教育权上应该一律平等，应明确规定义务教育的主要责任在各级政府，城乡中小学义务教育由国家按相同的标准统一投入，使城乡儿童及外出务工、经商者的子女能享受到大致均等的受教育的时机，修改义务教育法，取消要农民自己出钱办教育的教育集资；在就业制度上，建立城乡一体的统一就业制度，党政机关、国家权力机关、行政机关和司法机关、国有企事业单位应对包括农民在内的全体公民开放，农民与市民一样应该拥有通过公平竞争到国家机关和国有企事业单位工作和就业的权利，有直接参与和管理国家政治事务、经济事务和社会事务的权利；在社会保障制度上，国家应着眼于全体公民；统筹兼顾、公平一致地建立城乡一体的社会保障制度，让包括农民在内的全体公民平等地享受国家提供的失业、医疗、养老、伤残等社会保障，这既是社会主义制度优越性的表现，又是国际人权公约的普遍要求。我国政府1997年签署、全国人大常委会2022年批准、2022年7月开始在我国正式生效的联合国经济、社会和文化权利公约明确规定：“人人有权享受社会保障〞；在公共根底设施建设上，应该实行城乡统一规划，国家平等投入，打破城市偏向或城市中心主义。 农村道路、农田水利、农村电网等根底设施是农业开展必不可少的“外部条件〞，属于公共产品。国家不应该一方面在城市根底设施建设上过度超前，“把钱埋在地里〞，而另一方面在农村根底设施建设上却撤手不管，或让农民自己集资或投工投劳解决。 三、深化税费制度改革，统一城乡税制 现行农村税费制度是一种合法但不合理的制度。20世纪80年代以来，国家出台了不少关于农民负担的法律法规，如1985年公布的义务教育法、1991年公布的农民承担费用和劳务条例、1993年公布的农业法、1998年公布的中华人民共和国村委员会组织法等等，农民负担应该说还是“有法可依〞的。农民现行的有法律依据的法定税费负担主要包括：农业税（含地方附加、农业特产税、屠宰税、耕地占用税、契税）、“三提五统〞费（村集体提留：公积金、公益金、村级管理费，乡镇政府统筹：农村教育、方案生育、民兵训练、五保户供养、乡村道路建设等费用）、农民“两工〞（义务工和劳动积累工）、教育集资（用于农村中小学根底设施建设和危房改造等）以及国家规定的粮食、棉花等主要农产品的定购任务等项。且不说基层政府、部门和单位打着合法税费之名行“五乱〞之实，任意重重加码、巧立名目搭车收费、提高基数变相重复征收等种种混乱行为（这正是目前农村税费改革、减轻农民负担的主要内容），单就上述合法税费负担本身来说，就存在不合理因素。 首先，从农业税来看，现行农 业税制主要沿袭1958年公布的农业税条例，1988年新开征农业特产税，1994年分税制改革后将农业税、农业特产税划为地方税，20世纪80年代后期农业税逐步由实物形式改为货币形式，直接从农民交售农产品合同订购任务的付款中抵扣。传统观点认为我国农业税率并不高，但有学者指出我国农业税远远高于兴旺国家增值税的根本税率，也高于兴旺国家农业所实际负担的税率。不过，综观世界各国税制，根本上不单独设立面向农业和农民的税种。我国单独设立面向农业和农民的税种的做法有损于税收的统一、公平和中性原那么。相对于工业生产而言，我国农业生产的增值能力是十分微弱的，而对工业品仅就其增值额局部征收增值税、对农产品那么就其全额征收农业税，这对农业和农民显然是不公平的，如