2023年《安全管理论文》之浅谈日本循环经济立法对我国环境立法的启示.docx

浅谈日本循环经济立法对我国环境立法的启示      内容提要：循环经济是实现经济、社会与环境可持续开展的经济范式。日本、德国等国均对循环经济进行了立法，尤其是日本，从根本法、综合法、专项法多个层面制定了循环经济法律法规。本文在考察日本循环经济立法经验的根底上，对我国循环经济立法现状进行分析，认为我国目前尚无循环经济立法，对此立法具有现实必要性，并提出了循环经济立法的根本原那么和五个步骤。         关键词：日本，循环经济，立法，可持续开展，环境法修改         就生产活动与索取自然资源的关系而言，人类社会经历了三种技术经济范式。传统的线形范式下，人类从自然界获取资源，进行加工，生产产品，将废物直接向环境排放，即“资源 – 产品 – 污染排放〞。其后经历了“先污染后治理〞模式，它强调在生产过程的末端采取措施治理污染。随着人类的高度产业化，对环境的污染与破坏日益严重，循环经济范式受到重视，它是通过生产与环境保护技术体系的融合，强调首先减少资源的消耗，节约使用资源；通过清洁生产，减少污染排放甚至“零〞排放；通过废弃物综合回收利用，实现物质资源的循环使用；通过垃圾无害化处理，实现环境友好生产。[1]循环经济是解决经济高速增长与生态环境日益恶化这一矛盾的根本出路，贯彻了可持续开展的科学理念。因此美国、德国、日本和欧盟均对循环经济进行立法来保护环境与资源，实现绿色GDP增长。尤其是日本，从根本法、综合法、专项法多个层面制定了多项循环经济法律法规。这些法律法规一方面保障了环境质量的改善，另一方面保证了日本经济的开展，为我们提供了有益的启示。本文就拟从日本的循环经济立法着手对循环经济立法进行分析。         一、日本循环经济立法的历史背景         环境的污染与破坏是伴随着社会的高度产业化而出现的现象。无论资本主义国家还是社会主义国家，环境问题都是生产力高度开展过程中的烦恼。特别是日本，战败以后为了重建第二次世界大战中荒废了的国土，赶上和超过世界上的先进国家，举国上下不顾一切地致力于产业复兴，专心于经济的增长。在这一过程中，全国各地到处都在进行无视与自然相协调的过分开发和工厂作业，从而给作为人类生存根底的自然环境带来了严重污染和极度恶化。上世纪50年代后期，由于产业活动而产生的大气污染和水质污染，在日本发生了诸如骨痛病、水俣病之类的健康受害事件。另外城市周围的土地及水域的生活环境遭到损坏，使动植物的生育繁殖产生很大障碍。由于公害严重蔓延扩大，保护环境就以公害问题这一锋利形式提了出来。[2]为此日本于1967年公布了公害对策根本法，其中规定“保护国民健康要与经济健全开展相协调〞，单纯强调了经济开展。这部根本法的实施遭到全日本人民的反对，以牺牲民众健康及生存环境来换取经济的高速开展是本末倒置。1970年，日本第64届国会，专门探讨公害，修订了公害对策根本法，删去了“与经济健全开展相协调〞的条款。[3]日本虽然在60年代与70年代制定了一系列关于工业污染的环境政策。但在“泡沫经济〞的80年代后期，急剧增加的废物量对于废弃物处理场地的需求不断增长，政府不得不强化对废弃物的管理政策。上世纪90年代至今，日本社会对环境保护的呼声越来越高，这要求日本在21世纪必须克服其环境与资源限制建立新型社会经济体系         在考察日本循环经济立法背景的时候，我们还不得不环顾一下日本循环经济立法前后世界范围内的循环经济立法状况。因为这些国家的立法也成为日本循环经济立法的大背景。         德国是最早进行循环经济立法的国家。1972年德国制定了废物处理法。1978年推出“蓝色天使〞方案。1986年废物处理法修改为废物限制及废物处理法。1994年德国制定了在世界上有广泛影响的循环经济和废物处置法，该法1998年进行了修改。1998年还根据这项法律修改了包装法令。此外，1999年德国制定了垃圾法和联邦水土保持与旧废弃物法令。2022年制定了2022年森林经济年合法伐木限制命令，2022年制定了社区垃圾符合环保放置及垃圾处理场令，2022年制定了包括推进循环经济在内的持续推动生态税改革法和森林繁殖材料法，2022年修订了再生能源法。[4]可见，德国是先在个别领域逐渐建立相关立法再制定循环经济法，而后又制定其他法律推进循环经济法的实施。         在德国不断加强和完善循环经济法制建设的影响下，一些欧洲国家制定或修正了自己的废物管理法，如丹麦也制定了废弃物处理法；挪威政府于2022年修订了废电子电机产品管理法，扩大了有关主体的循环经济责任；瑞典议会于1994年确立了“生产者责任制〞的原那么，并通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制〞法律，之后，汽车和电子电器的生产者责任制法律法规也都相继出台。         美国虽然还没有一部全国性的循环经济法规，但自俄勒冈、新泽西和罗得岛等州20世纪80年代中期制定促进资源再生循环法规以来，现在已有半数以上的州制定了不同形式的再生循环法规。[5]虽然如此，美国在环境法上还是对日本有重大影响的，如美国的环境影响事先评价的制度化就早于日本并对日本环境立法产生重大影响。这一制度是循环经济立法中发生源对策的重要法理。所谓环境影响事先评价是指当方案开发的时候，要事先从开发行为给环境方面带来的所有的影响角度进行调查、预测，公开其结果并听取关系人的意见，在此根底上评价开发方案是否得当，决定是否实施开发的过程和技术手段。[6]而这一制度的发端是1969年美国制定的第一部联邦环境成文法-国家环境政策法（National Environmental Policy Act， NEPA）。[7]         二、日本循环经济法律制度的现状及特点         1991年，日本国会再次修订了1970年的废弃物处理法（该法至今已修改正20次），并通过了资源有效利用促进法。1993年，日本又以减少人类对环境的负荷为理念制定了环境根本法，实现了环境立法从完备单项法律体系为目标走向法典化的重要一步。此后，容器和包装物的分类收集与循环法与特种家用机器循环法分别在1995年与1998年被通过。到90年代末，伴随着这三项法令的实施，日益增长的公众意识逐渐演变成为一种需要，需要改变现存的社会经济体系，并开展一种能使得日本在21世纪克服其环境与资源限制的新型社会经济体系。日本国际贸易工业部工业结构委员会在1999年7月准备了一份循环经济规划的报告，这份报告认为，为了同时取得环境保护与经济的可持续开展，必须建立起“一种循环型经济体系〞，以便将环境保护与节约资源融合到经济活动的各个层面。2022年被命名为日本“资源循环型社会元年〞，同年日本国会通过了六项法案：建立循环型社会根本法、废弃物处理法（修订）、资源有效利用促进法（修订）、建筑材料循环法、可循环食品资源循环法、绿色采购法。2022年还通过了车辆再生法。         目前日本的循环经济立法是世界上最完备的，这也保证日本成为了资源循环利用率最高的国家。它的循环经济立法模式与德国不同，在立法体系上更有规划，采取了根本法统率综合法和专项法的模式。2022年前后形成的循环经济法律体系呈现出以下层次：   法律层次 法律名称 制定时间 根本法 环境根本法 1993年           建立循环型社会根本法 2022年 综合法 废弃物处理法 1970年          资源有效利用促进法 1991年 专项法 容器和包装物的分类收集与循环法 1995年            特种家用机器循环法 1998年           建筑材料循环法  2022年           可循环性食品资源循环法 2022年             绿色采购法 2022年            多氯联苯废弃物妥善处理特别措施法 2022年            车辆再生法 2022年         由于建立循环型社会根本法是调整循环经济的根本法，处于循环经济立法的核心地位，理解与分析这部法律就成为把握日本循环经济立法的关键。我国目前无专门的循环经济立法[8]，但存在现实的环境问题需要解决，因而了解日本的循环经济立法经验对于我们从立法论上探讨我国的循环经济立法也是大有裨益的。该法有以下几个显著的特点：         第一，立足于日本环境与资源的现实情况，战略性的将立法提高到建立循环型社会的高度，以可持续开展为宗旨。日本是土地狭小、资源受到严重限制的国家，环境与资源问题成为制约其经济开展的“短边〞[9].因而从普通民众到国家的领导层都重视环境与资源问题。建立循环型社会根本法认为，制定这部法律的目的是遵照环境法的根本理念，确定建立循环型社会的根本原那么。根据技术和经济的可行性，鼓励采取主动而积极的行动，减少环境负荷，促进经济健康开展，逐步实现社会的可持续开展。循环型社会是指通过抑制产品成为废物，当产品成为可循环资源时那么促进产品的适当循环，并确保不可循环的回收资源得到适当处置，从而使自然资源的消耗受到抑制，环境负荷得到削减的社会形态。[10]         第二，国家、地方政府、企业和公众合理分担责任。为了建立循环型社会，必须使国家、地方政府、企业和公众在合理承担各自责任的前提下采取必要措施，并使其公平合理的负担采取措施所需的费用。国家和地方政府承担的是一种制定政策措施的责任，其实并不是具体的法律责任规定。[11] 而企业与公众的责任那么规定的较为详尽。这里的企业责任更确切的说是一种生产者责任。在企业责任中贯彻了环境法的预防为主、防治综合、综合治理、污染者负担责任、合理利用自然资源的原那么。要求企业在经营中采取必要措施，抑制原材料、产品和容器变成废弃物；当它们成为可循环资源时，由企业负担费用进行适当的循环；当其不能循环使用时进行适当处置。另外，在企业的责任上，建立循环型社会根本法与各专项法相衔接，特种家用机器循环法、建筑材料循环法等法律中还具体规定了企业的义务和违反这些义务的行政处分。公众的责任是要抑制产品变成废弃物，尽量循环使用，并适当处置废弃产品。当然这更多是民事主体对自己的物的处置，假设无强行法的禁止性规定，民众享有处分自己财物的自由。因而与其说是民众的责任，不如说是法律对民众的一种号召。因为大多数消费品已经课征了保护环境的税。         第三，采取了环境影响事先评价制度。[12]法律规定防止企业生产经营活动和公众的消费活动产生废弃物，尽量实现可循环利用的生产消费方式。企业在商品的制造、加工或者销售和其他经营活动中，对其经营活动涉及的产品和容器应事先进行自我评价，据此设计可以降低产品和容器环境负荷的多种措施，以此来抑制该产品和容器变成废弃物，在其成为可循环资源时那么促进其循环，并降低循环和处置带来的环境负荷。也向公众提供必要信息，以便抑制产品和容器变成废弃物，或者在其已经变成可循环资源时对其进行循环或处置。         对环境影响事先评价还需与日本各地方的环境评价条例和1981年提交国会的环境评价法案联系起来考虑。[13]拥有许可认可权的行政机关可以参考环境影响评价的结果断定是否许可认可。对容易造成废弃物的，拒绝许可认可，从而通过行政权的阻止来确保循环生产经营。但即将面临的问题是，在循环经济事先评价实施的情况下，居民能否就企业环境评价程序与内容的不适之处提起诉讼。在司法实践中，对于开发行为的许可，在过去的判例中，其构成取消诉讼对象的处分性一直得到成认，行政机关根据对环境方面的考虑不充分的评价书许可开发，或产生显著的环境恶化已经非常明白却仍然许可开发的场合下，遭受因开发带来的环境上的利益损害的附近居民，可以对许可提起取消诉讼，指责环境影响评价的程序上和内容上的瑕疵，但是仅限于采取申报制而不是许可认可制的事业的场合下。[14]在循环经济事先评价上，目前虽无判例可循，也应认为在采取申报制的情形，允许居民就企业产品和容器事先评价程序与内容上的不适之处提起诉讼；而在行政机关许可认可的情形那么不应允许起诉，因为行政机关的鉴别能力应是高于普通民众的，不能认为行政机关在决定