2023年完善林改配套措施思考.docx

完善林改配套措施思考 xx市林改工作在xx市委、市政府的高度重视和上级林业部门的有力指导下，已经根本结束，顺利通过了省里的验收。在这次林改中，市、县（区）思想认识到位，领导高度重视，工作措施得力，林改顺利平稳。通过林改，增加了林农收入，明晰了山林产权，调动了林农的积极性，为林业的可持续开展、农村开展乃至xx市经济社会开展奠定了良好的根底。林改结束后，林业开展面临的主要工作是如何引导标准森林资源流转和完善林改配套措施，使森林资源发挥更大的效益，进一步稳固林改成果使林农更快富裕起来。为此，笔者就xx市森林资源流转，完善林改配套措施情况在全市进行了专题调研。重点对乐安、南丰、资溪、黎川四个林业县进行了考察和调查。通过调研，对xx市林改前后森林资源流转情况有了初步的了解，并就如何标准森林资源流转和完善林改配套措施，提出意见和建议。 1xx市森林资源流转的现状和形式 1.1森林资源流转的现状 据调查，xx市森林资源流转工程起始于1980年代末。经历了林改前和林改后两个阶段。林改前，也就是1990年代初，xx市各地就摸索宜林荒山、有林地以及荒地滩所有权与经营的别离，推行了拍卖、租赁、合伙经营等新型森林资源流转形式，森林资源流转处于起步阶段。据调查统计，xx市各县（区）林改前共流转林地9.3万余hm2，其中XX县区1.6万hm2、XX县区1.3万hm2、XX县区0.67万hm2、临川区1.3万hm2、XX县区1.0万hm2。在此期间，由于林业“三定〞时局部林地权属没有真正落实到户，林业产权缺乏法律上的保护；有些林地、林木流转大局部都是由村、组干部说了算；转让合同也没统一格式，这时期的流转工作根本上处于一种起步阶段。 这次林改后，由于林地、林木的所有权、使用权得到明晰，取消了木竹农业特产税，调减了育林基金征收基数，放活了经营，极大地激发了林农投资林业的积极性，涌现出一大批大户造林，民营公司和企业建基地，使森林资源流转向能人集中、向大户集中、向民营造林企业集中、向加工企业集中，森林资源流转速度加快，流转效益较为明显。林改后，xx市各县（区）森林资源流转1.98万hm2，其中，XX县区0.5万hm2、XX县区0.1万hm2、XX县区宜林地流转面积达0.2万多hm2，平均租赁价由原来的750元/hm2左右上升到3000～4500元/hm2左右，高的达7500元/hm2。为标准森林资源流转行为，资溪、乐安、黎川等县建立了林业产权交易中心，制定了相关工作制度和具体的操作方法；标准了森林资源流转的操作程序，使得林改后的流转工作正朝着健康有序的轨道万进。 1.2森林资源流转的主要形式 1.2.1竞价拍卖。即按照公开、公平、公正原那么，面向社会竞价转让林地经营权。经营者出资买断一定年限的国有或集体林地使用权或林木所有权和使用权，按要求自主经营、自负盈亏，一次性或分期上交权转让金或保证金，对经营收益，在交纳税费后，其余归经营者所有。如XX县区林权交易中心共拍卖了13宗林地，流转林地面积0.1万hm2，成交价2359万元，成交价比起拍价高出179万元，为林权权利人增加了收入，也为做好森林资源流转工作奠定了根底。XX县区为推进国有林场转制，对0.39万hm2速生进行了拍卖流转，流转交易金额达1.18亿元。 1.2.2租赁经营。即将林地实行公开招标等形式，租赁给本村村民或社会上有经营能力的单位或个人营林、造林、种果栽竹，经营单位或者个人根据租期年限，分期支付或者一次性支付林地租金。一些民营合同、国有林场大都采取租赁方式获得林地使用权进行造林。如XX县区引进江西瑞森公司，投资1亿元人民币，采取“公司＋基地＋农户〞的形式，建立了0.67万hm2工业原料林基地。XX县区的“新大地〞和“长青〞、大亚木业、瑞森造林公司等企业通过租赁山场造林达0.1万hm2。 1.2.3股份合作。即联营造林，包括林农之间自愿组合，以林地、劳力、资金入股，联合开发，按股分红；企业以资金或技术入股，村组或林农以林地、管护入股，收益按协议分成。乐安、资溪等县实验林场与村组进行联合造林，采取村组以林地入股，林场以资金、技术投入等形式进行联营造林，双方采取四六或三七或二八分成，xx市采取此种方式进行流转造林的达2.67万余hm2。 2流转中存在的主要问题 2.1思想认识不到位 林改前，有些乡、村基层干部片面强调或夸大流转的作用，有的竞采取强制的行政措施来进行森林资源流转，大多数林农在森林流转中图简单、怕麻烦，普遍不愿意到林业部门办理相关流转手续。林改后，有些乡、村基层干部又认为林地既然由农户家庭承包了，那么造与不造、造好造坏都是农民自己的事，没有积极引导林农进行流转工作，对搞好流转工作没有足够的认识。也有的干部认为林权分到千家万户，给林业生产规模经营带来了困难，不利于集约经营，加上基层收取的税费取消了，对森林资源流转没有积极性，对其采取听之任之的态度。另外，也有些农户担忧森林资源流转会改变土地承包权，宁愿抛荒也不愿流转。 2.2流转工作混乱 林改前，由于没有森林资源流转过程具体的法律、法规条文约束，也没有交易中心这样的机构和交易场所，表达不出公开、公平、公正，不标准的现象比较普遍。主要表现：①转让程序不标准。有的地方在大多数林农不知情或不同意的情况下，乡、村搞强制性的流转林地，打乱了原有承包关系，损害林农合法权益。②少数乡村干部暗箱操作，非法流转集体林地，有的地方乡村组织和企业联合起来打林地和林农的主意、侵犯林农正当利益。③以行政命令强迫经营者流转林地，大面积流转给企业经营，影响林农的正常生产和生活。④在流转过程中，大多没有进行价格评估，林地资源价格混乱，随意性大，造成资产流失。⑤管理机构不健全，供求信息不流通，合同纠纷得理不及时，使流转双方的合法权益得不到保障。⑥少数黑恶势力参与，过去流转时存在少数社会闲杂人员和地方恶势力强买强卖行为。现在进入交易中心公开流转后，杜绝了前一种情况，但又出现了少数黑恶势力串标、扰标的“标霸〞现象，影响了公开、公正的原那么。 2.3合同协议不标准 流转合同是森林资源转让双方依法签订，双方必须遵守的法律性文件，具备严格的法律意义和法律责任，也是双方必须履行的合同文约。xx市因森林资源流转双方在签订流转合同时随意性大且不标准。引发了许多矛盾纠纷。其主要表现为：一是流转年限不标准。在流转协议中对流转年限上没有明确，如写上“只要政策不变，就永久流转〞。二是没有明确的分成比例。流转协议中未注明双方利益分成比例。三是绝大多数都是私下流转，即使签订了合同也存在着手续不全、不标准、条款不完备等问题，缺乏法律保障，隐患较多，造成很多纠纷。如在税费改革和林改前，农村税费、统筹提留比较重，XX县区三溪乡有些农民不重视山林，都想以离开土地方式逃避税费任务，他们根本上是将山地托付给他人或村组管理，流转形式上口头协议多，即使有书面协议的，内容也极为简单，现想收回林地，引发了诸多纠纷，并有多起起诉到法院，法院也觉得难于裁决。 2.4历史遗留问题较多 在XX省森林流转条例颁发之前，森林资源流转普遍是无章可循，无法规可依，根本上处于一种自流状态，致使历史遗留问题多，且难以解决。一是林业“三定〞时遗留的问题。“三定〞时由于历史条件的限制，山林权证大多由生产队干部填写，重登、漏登、错登的比较多，引起山林权属争议。二是根据当时政策收回林地又流转出去引发的纠纷。按照林业“三定〞的政策规定，农户的自留山、责任山，如果三年不造林可以由集体组织收回统一造林，为此，许多农户的自留山和责任山被集体收归造林后，流转出去，直到xx2年农村土地承包法出台后，才禁止集体收回农户自留山和责任山，期间引发了很多纠纷。三是村民既未得山又未得利造成的纠纷。1998年村民委员会组织法出台之前的林地、林木流转都是村、组干部说了算，没有经过村民代表和村民大会的同意，造成现在分到山的农户与承包大户之间的矛盾，大多数承包大户都在租山时一次性付完租金，且被村集体使用，而分到山的农户既没有得到山，又没有得应有的利益补偿。四是跨县、市、省的权属纠纷更难处理。宜黄、乐安、资溪、黎川四县都反映一些历史遗留权属纠纷和跨县、跨市、跨省边界的林地纠纷，权属难于确定。五是“谁造谁有〞政策引发的遗留问题。南丰、黎川两县反映以前按照“谁造谁有〞的政策，造成林农、果农在就近、宜林的个人、集体荒山上大面积开发，当时不存在流转，开发了的就成了自己的，现在处理起来十分棘手。 2.5林业融资渠道不畅 大面积承包林地需要较大的资金投入，而承包大户一般没有贷款担保单位，又不能将林地使用权作为贷款抵押。致使广阔林农很难从信贷部门贷到款。当然，各地有一些地方开展了一些零星的林权抵押贷款，这主要是林业加工企业和民营造林公司之间开展的。其主要原因这些企业与信贷部门熟悉，关系较好而获得的，实质上单纯依靠林权抵押开展的信贷支持林业开展在xx市还没有完全开展，致使承包大户在林地开发上存在严重的资金困难，制约了林业规模化、集约化开展。 3搞好流转的建议 3.1提高认识，切实加强森林资源流转的领导和引导 依法有序地进行森林资源流转，可以促使林地等林业生产要素进入市场，对于盘活林地资产，提高林地利用率，增加林地产出能力，促使林业生产持续快速健康的开展具有重要的意义。各级政府要切实加强对森林资源流转的领导，对林农的森林资源流转进行有力的指导。首先，各级政府和职能部门要准确认识自身在推进森林资源流转中的角色定位，充分发挥职能作用，标准对森林资源流转的宏观调控，建立对森林资源流转的监督、指导制度。其次，要在基层组织广泛宣传森林资源流转的意义和作用，在农村开展有关林地流转的法律、法规宣传活动，提高农民尤其是基层集体组织负责人思想认识。要通过林权改革，积极探索有利于农民积极参与，有利于保障农民利益的流转方式，把拍卖、承包、租赁、股份制等多种形式引入林业生产。第三，要鼓励、支持、引导广阔林农走股份合作经营之路，使林农既不失地，又不失利。可采取“公司＋农户〞、“能人＋农户〞和联户造林的方式参与林业建设，促使林业生产向有技术、有资金、有能力的组织和能人集中，鼓励、引导、支持林业生产在结构调整、连片开发、规模经营上做文章，促使林业的可持续开展。第四，对林改前发生的森林资源流转坚持从实际出发的原那么。对已流转的林权，要区分不同情况区别对待，按照“维护、协商、纠正〞三个层次加以解决。对依法操作、手续完备的应当予以维护；对根本合法、确有不合理或争议较大的，要在政府主导下协商解决；对暗箱操作、以权谋私、徇私舞弊、损害集体和群众利益的，要依法予以纠正。针对过去因山林抛荒被集体收回，或由他人造林的，按照“谁造谁有〞的政策落实林权，并协商确定林木收益分成比例；但在林木采伐后，应将林地使用权再归复原承包户。 3.2健全机构，重点抓好林业交易中心建设 首先要加快林业产权中心的建设。各县（区）要按照中央、省、市有关要求，建立和完善林权交易管理机构，行使林权证发放、林权登记、林地承包合同管理、林权抵押登记等职责。落实编制、人员、保障经费，标准林权交易中心的管理、标准交易和收费行为。其次要严格按照XX省森林流转条例的规定，结合抚xx市的实际情况，借鉴外地的经验做法，制定完善森林资源流转的实施方法，确保农村森林资源流转依法有序进行。第三要尽快加强森林资源资产评估队伍建设，各级林业部门要有方案地组织现有人员参加森林资源评估培训和考试，以尽快获得森林评估资格，解决基层交易中心评估人员不具备合法资质的问题。 3.3标准操作，使森林资源流转纳入标准化轨道 要根据“依法、自愿、有偿〞的原那么，建立森林资源流转合同的订立、鉴证、登记制度，确保农村林地依法标准有序流转。要采取优惠政策和有效措施，把农民之间的自发流转引导到按