澳大利亚：健全三层次WHS法律体系_张晓蕾.pdf

特 别 关 注Spotlight 292023.2 劳动保护澳大利亚：健全三层次WHS法律体系文/张晓蕾 高进东澳大利亚的职业安全与健康管理工作一直居于世界领先地位，工伤事故也一直保持在较低水平。2021 年，有 169 人在工作中受伤死亡，相较于 2007 年的峰值，死亡率下降了 57%；在过去的 10 年中下降了 35%。这与澳大利亚不断完善的工作健康与安全法律体系密切相关。澳大利亚工作健康与安全立法概况澳大利亚安全委员会制定了一套统一的工作健康和安全（Work Health and Safety，WHS）法 律法规，为司法管辖区实施 WHS 监管提供了示范的框架。每个州和领地以及联邦都有各自的 WHS 法律法规。WHS 示范法律体系采用三层次的法律体系，由工作健康与安全示范法（Model Work Health and Safety Act，以下简称“WHS示范法”）、工作健康与安全示范法规（Model Work Health and Safety Regulations，以 下 简 称“WHS 示范法规”）和示范行为准则（Model Codes of Practice）组成。工作健康与安全示范法WHS 示范法属于澳大利亚工作健康与安全法律体系中的第一层次，是一部涉及广泛义务的法律。在 2008 年实施全面国家审查之后，20092011 年，澳大利亚安全委员会通过多次征询公众意见，制定了WHS 示范法。2012 年 1 月，联邦、澳大利亚首都、新南威尔士州、北领地和昆士兰州实施了 WHS 示范法；2013 年，南澳大利亚州和塔斯马尼亚州实施了WHS示范法；目前，维多利亚州是唯一尚未实施 WHS示范法的司法管辖区。该法自 2012年颁布实施以来，首次建立了统一的澳大利亚工作健康与安全示范法律体系，为实施统一的工作健康与安全法律奠定了基础。2022 年 6 月 6 日，澳大利亚安全工作委员会发布了 WHS 示范法修正案，实施了 2018 年 WHS 示范法审查中的一些建议。主要修订内容共包括：（1）与拟成立工作组的人员进行协商；（2）明 确 健 康 与 安 全 代 表（HSR）培 训 相 关 规 定，HSR 有权 选 择 培 训 课 程，如 果 PCBU（person conducting a business or undertaking，管理或从事某项工作的人员）和 HSR 不能就出勤时间或HSR 选择的培训课程的合理费用达成一致，任何一方都可以要求监管机构委派监察员来决定；（3）取消入境许可证持有人的24 小时通知期限；（4）调整通知送达流程，以提供清晰度和一致性；（5）任何监察员都可以在进入工作场所后 30 天内行使要求出示文件和回答问题的权利，而不限于进入（或已经进入）工作场所的监察员；（6）明确 WHS 监管机构可以获取与调查其管辖范围之外的潜在违法行为相关的信息；（7）纳入一项特定权力，即WHS 监管机构可以在不同的司法管辖区之间共享信息，有助于其根据WHS 示范法更好地履行监管职责；（8）将责任人的重大过失造成相关人员重伤或死亡的行为列为第1 类犯罪；（9）改进监管机构对事故调查进展的问责制，取消了监管机构针对第 1 类或第 2 类犯罪提起诉讼的12 个月期限，并确保对提出请求的人持续问责，直至作出是否提起诉讼的决定；（10）禁止为 WHS 处罚投保，将“签订保险合同以使某人承担澳大利亚制定了一套统一的工作健康和安全法律法规，在适用范围、法律模式、主要风险管控方面具有一定的特色，对完善我国安全生产相关立法具有一定的参考和借鉴意义。特 别 关 注30易安网 Spotlight WHS 示范法规定的罚款责任，或享受保险公司提供的赔偿等行为”定为犯罪；（11）改进游乐设施的记录保存和操作员培训，以确保 WHS 监管机构发布的通知等详细信息，及操作员培训和指导内容均保存在设备维保日志中。最 新 WHS 示 范 法 共 有 14 章276 条，框架及主要内容如表 1 所示。工作健康与安全示范法规2011 年 11 月 4 日，澳大利亚安全委员会发布了 WHS 示范法规。WHS 示范法规是澳大利亚一项国家示范法规，制定更多具体的要求以支持 WHS 示范法中规定的各项职责，2014 年 1 月曾进行过修订。2022 年 6 月 6 日发布的最新修订版，主要修订内容包括：辨识社会心理风险及其管控措施；明确了除特别说明外，不强制必须符合标准。示范行为准则示范行为准则是实现 WHS 示范法和法规所要求的健康和安全标准的实用指南，须在一个司法管辖区被批准作为行为守则，才具有法律效力。与法规一样，行为准则处理特定问题，并不涵盖可能出现的所有风险。准则更倾向于一般的履职要求、绩效标准、流程标准和文件要求等，主要解决作业场所的安全与健康问题，提出供选择的解决方法。目前，澳大利亚安全工作委员会已颁布管理工作场所危险化学品的风险 管理工作中的社会心理危害等 26 部准则。澳大利亚工作健康与安全立法特点广泛的适用范围WHS 示范法第 5 7 条对本法的适用对象工人进行了明确的定义，即以任何身份经营业务或从事任何工作的人，包括雇员、承包商、分包商、外勤工人、外包工、学徒、实习生、志愿者和雇主等。不仅对表1 WHS 示范法框架及主要内容序号章节名称主要内容第一章前言包括介绍、宗旨、说明、重要术语、法律的适用范围第二章健康与安全责任包括简介、合理可行事项、主要照顾义务、经营业务人员责任、犯罪和惩罚第三章事故通知包括应上报的事故、严重伤害或疾病、危险事故、通报事故的责任、保护事故现场的责任第四章授权包括工作场所的授权要求、职务或物质的授权要求、工作授权的要求、对规定的资格或经验的要求、遵守授权条件的要求第五章咨询、代表和参与包括责任人之间的协商、合作和协调、工人的协商、健康与安全代表、健康与安全委员会、健康和安全问题的解决、停止或直接停止危险工作的权利、临时改进通知、不适用于犯人的部分第六章歧视、强制和误导行为包括禁止歧视、强制和误导行为、关于歧视行为的刑事诉讼、关于歧视或强制行为的民事诉讼、一般条款等内容第七章WHS 进入许可证持有人进入工作场所包括简介、对涉嫌违法行为的调查、为工人提供咨询和建议的入口、对 WHS 进入许可证持有人的要求、WHS 进入许可、纠纷的处理、禁止性条款、一般条款第八章监管机构包括监管机构的职能、监管机构获得信息的权利第九章合规保证措施包括检查人员的任命、检查人员的职权、关于进入工作场所的权力、伤害和赔偿、其他事项、检查人员相关的犯罪第十章强制措施包括改进通知、禁止通知、不干扰通知、通知的一般要求、补救行动、禁令第十一章可强制承诺包括监管机构接受工作健康与安全承诺、决定通知及决定原因、可强制的时间、遵守承诺、违反承诺、承诺的撤回和改变、因涉嫌违反承诺的诉讼第十二章对决定的审查包括可审查的决定、内部审查、外部审查第十三章法律诉讼包括一般事项、犯罪处罚、侵权通知、法人犯罪、英联邦、政府、职业安全卫生民事处罚规定、本法不处理的民事责任第十四章一般规定包括一般条款、操作规范、规章制定权附表1适用于本法的危险货物和高风险设备附表2监管机构和当地的三方协商安排以及其他的安排附表3制定法规的权力附录管辖权的注释特 别 关 注Spotlight 312023.2 劳动保护适用对象进行了明确的定义，且对工人范围界定的权限交由各司法管辖区，或有所扩大。因此广泛的适用范围还涵盖了零工经济下的劳动者，范围之广、规定之详细是较为罕见的。自律型的法律模式澳大利亚各州基本都沿袭了以1878 年工厂法为标志的英国 OSH（Occupational Health and Safety，职业安全与健康）立法模式，遵循了罗本斯报告的建议，一是简化行政管理系统，强化行政效益；二是建立更高效的治理系统，实行目标导向和自律导向。自律最重要的因素是通过设定法定义务，让经营者与工人对改善安全工作的措施进行商定，使工人能参与措施的制定。这种模式对简化政府传统监管职能，强化工人参与，推进企业自主创新起到了积极的作用。注重社会心理风险的管理从澳大利亚健康与安全的示范法律框架中可以看出，社会心理风险是备受关注的一个内容。新修订的 WHS 示范法规对社会心理危害和心理风险进行了定义，明确了经营者必须根据法规管理社会心理风险，并采取相应的控制措施，同时列出了实施控制措施时应考虑的相关事项。行为准则制定了包括管理工作中的社会心理危害等指导性文件。对进一步完善我国安全生产相关立法的启示我国安全生产法是 2002 年制定的，2009 年和 2014 年进行过两次修改，2021 年是第三次修改。我国生产安全事故死亡人数从历史最高峰 2002 年的约 14 万人，降至2021 年的 2.63 万人，下降 81.2%。安全生产形势不断稳定好转，这得益于我国安全生产相关法律法规的不断完善。为进一步完善相关立法，我们仍有必要吸收借鉴国外职业安全方面立法的先进成果，参考澳大利亚 WHS 立法经验，建议从以下 4个方面进行完善。扩大安全生产法的适用范围我国安全生产法规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法。鉴于我国生产经营单位不包括事业单位，但有的事业单位中确实存在一定的安全问题；且随着新兴商业模式的兴起，自营职业、临时工种随之增多。因此，建议扩大安全生产法的适用范围，而不是仅局限于生产经营单位的人员。事业单位人员、行政管理人员、社区服务人员、实习生、零工经济下的劳动者都应纳入安全生产法的保护范围。坚持详述性立法 强化自律理念安全生产法律法规的每一次修订都是站在新时期、面临新问题，提出更高的、更有针对性、更为具体的要求。因此，安全生产法律应继续坚持以详述性立法为主，制定详细的条款明确责任、义务和相应的法律责任。但有时详细的法律条款使生产经营单位的创新能力受到限制。因此，建议在配套的条例、规章或行业标准中，强化自律理念，鼓励企业采取措施达到安全的效果。明确心理风险管控措施及法律责任安全生产法（修正案）规定，生产经营单位应当关注从业人员的身体、心理状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉，严格落实岗位安全生产责任，防范从业人员行为异常导致事故发生。这一修改从法律角度要求生产经营单位重视从业人员心理健康，从心理角度做好安全生产事故的预防工作。但并没有规定详细且明确的管控措施，也没有明确对应法律责任，配套法规、部门规章目前也尚未制定。近年来，因人员心理异常导致事故发生的情况屡见不鲜，因此，建议将心理风险管控措施及法律责任进一步明确到配套的法规或部门规章中。强化新兴行业领域安全风险管控安全生产法（修正案）首次将平台经济等新兴行业、领域的安全纳入安全生产法。加强新兴行业领域的安全生产监督管理，对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。但是，对新兴行业领域定义和范围未明确，因此带来监管部门不明确，管控措施不具体等一系列问题。建议进一步细化新兴行业领域安全监管条款，明确定义和范围，细化管控措施，有效推进新兴领域安全风险隐患防范处置工作。（本文作者单位系中国安全生产科学研究院）编辑 朱丽晶