包容性视角下流动商贩治理的路径探析——以N市A区为例_曾凡军.pdf

45JOURNAL OF CHENGDU ADMINISTRATION INSTITUTE包容性视角下流动商贩治理的路径探析收稿日期 2022-10-12中图分类号：D630 文献标志码：A 文章编号：1008-5947(2022)06-0045-11基金项目：广西哲学社会科学规划研究课题“基于整体性治理的新时代农村社区治理现代化和乡村振兴研究”（20FZZ003）的阶段性成果。摘要：流动商贩因其成本小、收益可观等优势成为城市中非正规经济的活跃成分，但其所导致的污染、噪声、占道等问题也使城市治理陷入困境，而这一治理窘况实质上是城管与流动商贩合作失灵的表现。基于既有学术争鸣构建包容性治理分析框架，从主体、过程和成果三个维度探讨如何破解城管与流动商贩合作失灵的困境。通过实地考察 N 市 A 区发现，城管和流动商贩合作失灵的原因在于城市管理者与流动商贩的需求错位、合作缺失和目标分歧。城管与流动商贩实现合作的动力之源在于主体利益契合、过程目标融合和效果目标一致三方面。对此，促进多元主体平等参与、构建良性合作共治格局和建立公平公正的利益联结机制是实现城管与流动商贩合作的良策，有益于促进城市正规经济与非正规经济的融合发展，从而推动城市高质量发展。关键词：城市治理；流动商贩；城管执法；包容性治理作者简介：曾凡军（1979-），男，湖南郴州人，广西大学公共管理学院教授、博士生导师；王鹏飞（1996-），男，湖南长沙人，通讯作者，广西大学公共管理学院硕士研究生。包容性视角下流动商贩治理的路径探析以 N 市 A 区为例曾凡军王鹏飞（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）一、问题提出与文献回顾新型城镇化背景下，农村人口大迁移形成的城市边缘社区正逐渐成为城市治理创新的主战场之一。其中，流动商贩治理是城市边缘社区的治理难点。流动商贩作为非正规经济，在助力拓展就业岗位、实现群众增收的同时，也造成了环境污染、占道经营、影响市容等问题。在治理的过程中，城管与流动商贩之间沟通不畅、缺乏信任等，导致了城市秩序紊乱、城管执法低效等合作失灵困境。因此，如何缓解城市秩序维护与非正规46成都行政学院学报2022.6（总第144期）经济发展之间的张力成为城市“善治”的关键。学界关于流动商贩的研究主要从以下三个方面展开：第一，关注为何城市流动商贩问题成为治理难点。从城乡角度来看，流动商贩治理成为难点的深层原因在于城市规划的滞后或不合理、城市流动商贩的利益驱动与生存需求、执法部门的自由裁量权滥用和执法权限分工模糊以及绩效考评机制不完善1。第二，聚焦如何有效治理城市流动商贩。有效的流动商贩治理要在满足居民需求和市容环境有序的前提下，找到城市管理与流动商贩经济的平衡点2。从多元参与角度来看，通过对传统城市治理结构优化和治理流程再造，构建包含公民、社团、流动商贩、社区、城管、政府等六种力量的社会协同、公众参与的治理模式，可以促进地摊经济、城市面貌和居民生活之间的和谐3；从权利维护角度来看，政府应该在尊重和保护流动商贩群体生存权的基础上确定城市管理目标、价值取向和具体手段4；从空间管控视角出发，美国通过“经营资质”和“经营空间”两方面治理流动商贩5，韩国以分区式管理来实现流动商贩的有效治理6。第三，关于流动商贩治理模式的探究。其一，流动商贩空间疏导模式。空间疏导模式体现了一种新的治理模式，即政府主导、社会力量参与、多方利益主体协调三者结合，其特点是具有合适的区位、成本相对低、规模化的多样商品集市、安全有序的经营空间以及有保障的空间使用权和经营权7。流动商贩空间治理模式存在正负效应，改善流动商贩疏导政策的核心应是寻求流动商贩适度正规化的解决方案，使其进入疏导区后的收益大于损失8。其二，社区“一照式”备案治理模式。社区“一照式”备案治理模式是指将流动商贩纳入社区的管理，一个社区办理一个社区服务中心营业执照，社区服务中心将社区内无照经营的流动商贩作为一个服务点予以备案，备案后准许其开展经营活动，其特点是以社区为基点，对流动商贩进行分区域、分经营种类的监督式管理9。其三，流动商贩公司运作治理模式。在政府的支持下，通过引入市场化机制组建矛盾缓冲和化解的第三方平台“流动商贩公司”，其主要职责是配合政府对影响市容市貌的流动商贩进行合理疏导，建立不影响市容市貌和城市交通的合法经营点10。整体而言，学界对流动商贩治理的研究在制度法规、空间规划、行政许可等刚性策略方面关注较多，鲜有学者从柔性视角分析如何实现流动商贩有效治理。我国流动商贩治理模式主要以空间疏导治理为主。这一方面提高了流动商贩的安定感、改善了其经营环境，但另一方面，在一定程度上不利于发挥流动商贩原有的优势，如靠近人流、灵活流动、无占位成本等11。同时，流动商贩空间疏导模式并未帮助流动商贩实现从非正规经济到正规经济的转变12。面对日益增长的治理需求，社区控制模式因其增加了边缘社区的治理成本和困难正在退出舞台，政府迫切需要一种柔性化、可持续的治理模式包容性治理。包容性治理能够有效地整合多方利益相关者的关系，从而实现利益共享。基于此，本文从构建包容性治理框架出发，以 N 市 A 区为例，通过分析城管和流动商贩合作失灵的困境，剖析二者合作失灵的原因，并针对性地提出相关对策，从而推动流动商贩有效治理。47JOURNAL OF CHENGDU ADMINISTRATION INSTITUTE包容性视角下流动商贩治理的路径探析二、理论阐释与分析框架（一）包容性治理现代汉语词典中“包容”的释义是宽容、容纳 13。社会治理的目标是达成社会整体的“善治”。在社会治理中“包容”是指各利益相关方在治理主体结构和决策过程中能起到参与和影响的作用，能平等共享政策成果、治理收益和社会资源，同时他们的权益也得到尊重和保障。信息化时代，蓬勃发展的技术型治理模式提升了城市精细化治理水平，却无法有效回应深层次的社会问题，缺乏社会化、人性化的治理理念14。区别于以物化、工具化为核心的技术性治理，包容性治理的关键在于技术性工具理性与制度性价值理性的平衡15。在新型城镇化过程中，城市和乡村之间出现了边缘社区，其呈现出“两不靠”的边缘性困境，使得传统治理模式失效16。边缘社区中具有过渡性、边界不稳定性和动态变化性的城市非正规空间逐步生成，成为弱势居民群体生活诉求的集中体现形式，因此对非正规空间治理需要一种体现以人为本、公平正义价值取向的城市治理方式17。城市治理亟须一种柔性化、可持续的新型治理模式，而包容性治理恰恰可以建构一种城市包容乡村的边缘社区有效治理机制。包容性治理的概念源自包容性发展理论中的“平等”“参与”与“共享”理念18，是一种强调保护弱势群体利益与保障其平等获得公共服务的公共治理模式，是一个通过制度安排维护公民平等参与政策制定并享有公平资源分配权的治理范式。包容性治理的核心是“主体的多元参与性”“过程的互动合作性”以及“成果的利益共享性”，其逻辑框架从三个维度建构治理主体、治理过程、治理成果19。包容性治理不同于单方命令型、刚性强制型的传统政府行政治理模式，其突出以协商对话为核心的柔性执法，营造尊重差异、多方参与、平等对话的氛围，强调机会平等、合作共治的原则，打造利益共同体，最终实现降低治理成本、提高治理效果的目标。（二）分析框架图 1 包容性视角下流动商贩治理的分析框架48成都行政学院学报2022.6（总第144期）本文以治理维度、治理困境、治理动力以及治理对策的科学逻辑来分析流动商贩有效治理的过程。第一，治理维度。包容性治理的研究框架主要从三个维度建构，即治理主体、治理过程、治理成果。治理主体层面重点关注弱势群体的需求和扩大社会治理的范围；治理过程层面提倡公众参与、合作共治和服务型政府的建构；治理成果层面把收入分配合理、公共政策普惠、公共管理以人为本等方面作为主要目标。第二，治理困境。城管与流动商贩合作失灵的困境主要在于，因正规经济与非正规经济的张力不平衡致使主体需求错位，因正式组织与非正式组织结构的分野导致过程合作缺失，以及因流动商贩生存权与城管秩序维护权的冲突致使二者成果目标的分歧。第三，治理动力。城市边缘社区治理中有三大动力促使城管与流动商贩合作：一是流动商贩稳定收入与城管维护城市秩序进而促进经济增长的主体利益契合驱动，二是满足流动商贩需求与城管执法增加政府公信力的过程目标融合驱动，三是保障流动人口就业与加强城市基层治理的效果目标一致驱动。第四，治理对策。在治理主体维度上，以尊重彼此差异的逻辑为前提，建立多方平等参与的合作网络；在治理过程维度上，构建多元利益主体良性互动与合作共治的格局；在治理成果维度上，维护利益分配的公平性与共享性。三、城管与流动商贩合作失灵的现实观照（一）案例选取N 市 A 区高校夜市N 市 A 区高校夜市人口流量大，周边有省属双一流高校、省属财经学院、省属工业职业技术学院等多所高校和多个地铁口，每日流动商贩经营者达数百位，顾客流量超千人。流动商贩主营各类日常用品、服装配饰等，定价水平以中低端档次为主，满足了以学生为主的消费群体。笔者对该街道的流动商贩、消费者、市民、城管等进行访谈，获得了 50 余份访谈记录，累计约 10 万字。调研发现，流动商贩们有微信群，主要是用于交流城管的动向以及协商商品的平均售卖价格，由此形成了紧密合作、利益趋同的利益共同体。一些流动商贩占道经营、乱丢乱扔，造成道路拥挤、安全事故和环境污染，增加了城管部门执法的难度20。流动商贩的生存需求与城管的职责和绩效压力导致二者合作失灵。但实际上，城管可以合理使用自由裁量权与流动商贩合作，将社会矛盾化解在基层，提高基层治理的效果，使城管与流动商贩合作成为可能。（二）城管与流动商贩合作失灵的表象1.流动商贩内部的利益共同体导致城管部门执法效果不佳利益共同体促使流动商贩内部联合，导致城管执法效果不明显。一方面，流动商贩内部形成了利益共同体。流动商贩们通过微信群互通信息，交流城管执法人员的动向，避免与城管相遇而导致被处罚。据流动商贩描述，“城管通常在下班高峰期查得比较严格，我们有微信群可以互相报告城管位置，提前收摊进城乡接合部或者老旧小区”（访谈记录 20220323ESF）。城管巡查时，流动商贩们会收摊到老旧小区，等城管执法人员离开，流动商贩们又会在街道出摊。如此反反复复，城管执法的效果不佳。访谈发现，“小区门口有很多流动商贩，他们的车堵塞了小区出入口，城管来他们就走开，城管一走流动49JOURNAL OF CHENGDU ADMINISTRATION INSTITUTE包容性视角下流动商贩治理的路径探析商贩们就又回来了”（访谈记录 20220324ASM）。另一方面，流动商贩摆摊产生的环境污染无人管理，严重地影响了市容市貌以及市民的生活。流动商贩们聚在一起形成一个小型的市场，其中油污、烂菜烂果、塑料袋、玻璃瓶等垃圾无人清扫。2.城管与流动商贩之间的利益冲突导致治理失效一方面，城管部门的部分疏导区划不合理，使得占道摆摊行为屡禁不止。部分疏导区的人流量少，流动商贩不愿意去，而区位好的疏导区摊位太少，无法满足众多流动商贩的需要，这使得流动商贩为抢占利润而占据有利地形、占道经营成为常态。当城管进行严格执法时，流动商贩被劝说教育后确实是中止了这种摆摊行为。但这只是暂时的，过一段时间流动商贩们又开始占道经营，城管部门只能进行重复性的教育与疏导工作，不能从根本上杜绝这种违法经营行为的存在。据了解，“小区门口经常被流动商贩占据，出行很不方便，同时学生上学和放学时人很多，也造成学生接送的不安全”（访谈记录20220324BSM）。另一方面，一些城市管理者以政绩为目的，运用过激的手段和方法来达到最终的执法效果，对流动商贩的违法行为采用比较重的处罚，而过度执法的行为造成了不良的社会影响，这与治理流动商贩稳民心进而提高政府公信力的目标背道而驰。在某种程度上，城管与流动商贩之间缺乏有效的沟通渠道。3.非正规经济的空间挤压流动商贩的违法行为导致非正规经济挤压正规经济的利润空间，一些正规经济体被迫转为非正规经济体。一方面，流动商贩的低价优势吸引了大量顾客，在一定程度上破坏了市场公