澳大利亚家庭式托育服务行业规制的经验与启示_刘天子.pdf

澳大利亚家庭式托育服务行业规制的经验与启示刘 天 子摘 要 近年来，家庭式托育由于其便利性、灵活性等特点已逐渐成为国际托育服务行业发展的新趋势，在我国建设普惠托育服务体系进程中，发展家庭式托育有着十分重要的现实意义。澳大利亚家庭式托育服务的发展在 OECD 国家中一直处于领先水平，这得益于澳大利亚对家庭式托育服务行业展开的有效规制，其核心经验可从“管、办、评”三个层面进行总结与提炼。因此，我国可对应从宏观管理体系、财政分担机制与质量评估体系三个层面借鉴澳大利亚的宝贵经验，为发展我国家庭式托育服务行业提供政策参考与启示。关键词 澳大利亚 家庭式托育 规制作者简介 刘天子，首都师范大学学前教育学院讲师，北京大学首都高端智库特聘研究员，教育学博士（北京，100048）。中图分类号 G4文献标识码 A 文章编号 1009-5896(2023)01-0092-13 一、引言“三孩”政策背景下，普惠托育服务体系的构建作为宏观人口政策的一项配套政策，间接关系到我国人口政策落实的成效。之前的“全面二孩”政策对于我国人口增长的预期效果并不理想，一个主要原因便是方便可及、价格合理且质量有保障的托育服务的短缺，导致家庭内部生育意愿不足，担心婴幼儿无人照护降低了社会整体的生育预期。2019 年 5 月国务院重磅出台了关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见，提出了“优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”的目标，以及“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度”的要求；2020 年 12 月国务院发布了关于促进养老托育服务健康发展的 岳经纶,范昕.中国的儿童照顾政策体系:回顾、反思与重构 J.中国社会科学,2018(9):92-111.92意见，其中明确提出“建立家庭托育点登记备案制度，研究出台家庭托育点管理办法”；2021 年 10 月，十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了关于制定中华人民共和国家庭教育促进法的决定，将“婴幼儿照护服务机构、早期教育服务机构应当为未成年人的父母或者其他监护人提供科学养育指导等家庭教育指导服务”正式写入法律。可见，国家通过政策法规的形式意在支持和引导普惠托育与家庭养育之间的深度融合，以破解我国新生儿童的托育难题，而家庭式托育服务恰是这一融合的重要支点。所谓家庭式托育，指的是公民个人或者家庭以自有住宅为场所，为 03 岁婴幼儿提供服务的一种模式。家庭式托育服务融入社区婴幼儿照护服务体系，成为社区托育服务的重要内容以及普惠托育服务体系的重要组成部分。同时，家庭式托育也是国际托育服务行业发展的新趋势，因为相比于其他类型的托育服务，家庭式托育不仅具有就近便利、满足儿童情感依恋需求、举办的灵活性、照顾的持续性及投入成本低等优势，而且发展家庭式托育可以深度融合家庭教育政策与家庭公共服务政策，成为各国政府提供公共服务、增加家庭功能的重要支点。澳大利亚全国共有 8 个州或领地，作为英联邦国家，其沿袭了早期英国建立起来的家庭式托育服务的悠久传统。自 2006 年起，随着大量移民的涌入，澳大利亚开始对早期保育与教育服务进行深入改革，以满足不同人群的多元性托育需求，其中，家庭式托育服务由于其便利与灵活的特点成为澳大利亚早期保育与教育改革探索中的一个重点领域。目前澳大利亚已经在实践中总结出一套较为成熟的关于家庭式托育服务行业规制的经验，相对其他国家正在开展的家庭式托育服务实践，澳大利亚家庭式托育服务的优势在供给端体现为服务供给充足、服务类型多样、服务标准严格，在需求端体现为受众群体广泛、服务花销较少、服务评价较高，这为世界各国发展家庭式托育服务提供了标杆，也为当下我国发展家庭式托育提供了可供借鉴的经验与启示。二、澳大利亚家庭式托育服务行业规制的核心经验澳大利亚对于家庭式托育服务行业规制的核心经验可凝练为以下三点：第一，政府顶层设计，制定宏观政策与法规；第二，家庭具体运营，政府给予必要帮扶；第三，多方参与，推动形成行业评价的综合效能。由此，澳大利亚家庭式托育服务非常清晰地呈现出“管办评”分离式的现代行业治理原则，以下我们便从管理、运营与评估三个层面分别具体分析其实践经验。（一）管理的经验政府作为家庭式托育服务的顶层设计者，同时也是行业秩序的维护者与市场的管理澳大利亚家庭式托育服务行业规制的经验与启示 国家卫生健康委流动人口服务中心课题组.家庭式托育:现状、规制困境与政策建议基于北京市“民居园”的调研J.2021(4):52-58.刘中一.托育服务的内涵、实现路径与保障机制 J.中州学刊,2022(1):90-105.93者，政府管理主要体现在家庭式托育政策法规的制定、管理部门的分工与协同以及服务质量标准的设定与监管三个方面。1.政策法规的制定澳大利亚联邦政府从 2007 年开始着手对早期保育与教育系统进行全面改革，并于2012 年颁布了“国家质量框架”（National Quality Framework，NQF）这一全面且系统的早期儿童保育与教育的国家性、纲领性的政策文件，框架包括四个方面：早期保育与教育国家法律与法规；早期保育与教育国家质量标准（National Quality Standard，NQS）；早期保育与教育国家质量等级与评估标准；早期保育与教育国家学习框架。可以说，澳大利亚所有关于儿童早期保育与教育的发展战略、管理方式、标准设定以及评估过程全都包含在这一框架体系之中，这是一套手册性的文件系统。其中，第一个方面“早期保育与教育国家法律和法规”涉及了澳大利亚关于早期保育与教育领域的政策法规体系，这一体系包括两方面的内容：国家法律（National Law）和支撑这一国家法律的具体国家管制条例（National Regulation）。前者对国家早期保育与教育服务宏观发展的方向、核心思想以及基本理念与原则做了规定，但每个州或领地在国家法律的基础上可结合各地实际需求修改并通过一系列与儿童保教相关的法律；后者则从微观的质量标准、供应商和服务审批流程、制定评级量表、对服务进行评级和评估、准入的最低要求、人员配置和资格、一系列交易的费用、特定司法管辖区的规定等八个方面对支持这一国家法律做了一系列具体业务上的详细要求，各州或领地的具体管制条例内容也存在些许的地域差别。家庭式托育服务作为众多早期保育与教育服务的一种形式，在符合国家法律的基础上，其具体业务开展须遵循的政策规定全部镶嵌在国家管制条例之中，虽然各州或领地的管制条例对开展家庭式托育服务都有着本地的具体规定，但基本都是从以下五个层面进行了具体规定：登记注册的资格、房屋的安全性、家庭环境、从业人员资质以及设施设备（见表 1）。在具体操作上，各州或领地的政府会把开展家庭式托育服务的所有具体规定发布到政府部门的网站，并定期更新，想要开展这项业务的家庭可以随时登录网站，阅读相关规定，比对自己现有的条件，当符合各项规定时可通过网络上传相关材料等待政府部门的核验，核验成功后便可以开展这项业务。2.部门分工与协同首先，澳大利亚具有一个儿童早期保育与教育的全国性协调组织，这个组织名为“儿童保育质量管理局”（Australian Childrens Education Care Quality Authority，ACECQA）。负责设计、统领并监管早期保育与教育“国家质量框架”相关政策法规的落实与实施；同Journal of Comparative Education01Feb 2023 National Quality FrameworkEB/OL.(2017-03-27)2020-08-25.https:/www.ecrh.edu.au/national quality framework/lawregulations.Qualifications for Family Day Care ServicesEB/OL.(2020-05-18)2022-08-20.https:/www.acecqa.gov.au/qualifications/requirements/family-day-care-services.94时，它不仅负责监管各职能部门以及各州或领地的政策执行情况，也提供政策咨询与政策指导服务，旨在帮助早期保育与教育工作者和行政官员理解并应用“国家质量框架”的相关要求，以支持各州或领地实施最佳做法并确保儿童早期保育与教育服务的公平性。ACECQA 便是家庭式托育服务最上位的管理部门。其次，家庭式托育服务作为“国家质量框架”所允许开设的众多早期保育与教育服务中的一种形式，在联邦政府和地方政府两个层面具有分层的管理部门。在联邦政府层面，主要由教育与培训部、就业与劳动关系部负责管理，制定全国性的政策文件，监管其运营质量；在地方政府层面，各州或领地设置相关管理督导部门负责监管、审核、支持本辖区实际的家庭式托育服务，并通过专门性的机构家庭帮助办公室（Family AssistanceOffice）对家庭式托育服务进行具体业务管理、业务指导、补贴资金的发放等事宜。最后，ACECQA 作为一个独立的国家机构，牵头协调各级政府实施“国家质量框架”，儿童保教质量管理局下设多个部门，与各级政府协同采取各类措施确保各类早期保育与教育机构的高质量运转，包括家庭式托育机构（见图 1）。3.标准设定与监管澳大利亚家庭式托育有着非常清晰与严格的安全标准，公布于各州或领地的教育与培训部门的网站上。某一家庭若想开展家庭式托育服务业务，可直接按照网站上的安全标准表 1 澳大利亚关于家庭式托育服务开展的具体政策规定国家管制条例具体政策规定登记注册的资格 持有经批准的三级证书资格 每个家庭看护者及其助理都需要具有急救资格证书、心肺复苏术证书 接受过儿童保育质量管理局的教育培训房屋的安全性资格 建筑的安全性 应急出口的畅通性 消防设备与预防措施家庭环境资格 家庭面积 所处社区环境的安全性要求从业人员资格 持有经批准的文凭水平资格 持有2012年1月1日之前批准的文凭水平资格 持有儿童保育质量管理局已确定为同等文凭水平的教育工作者资格设施与材料资格 活动设施设备 游戏所需材料 设施与材料的安全性与环保性澳大利亚家庭式托育服务行业规制的经验与启示 Support Vulnerable FamiliesDB/OL.(2020-09-21)2022-08-20.https:/www.dese.gov.au/child-care-package/ccp-resources-providers/child-care-provider-handbook.Education and Care Services National RegulationsEB/OL.(2017-03-27)2020-08-20.https:/www.acecqa.gov.au/nqf/national-law-regulations/national-regulations.同本页。95提供相应的核验材料，然后政府部门于后台审核完毕后派专门的工作人员到现场进行检查与督导，确认合格后便可开设，同时在政府部门完成备案，并等待政府部门定期的检查与监督。澳大利亚家庭式托育的安全标准可划分为以下四个方面：外部环境的安全性、家庭内部的安全性、设施设备的安全性以及饮食卫生的安全性（见表 2）。澳大利亚保育质量管理局承担着对家庭式托育机构的监管职能，定期组织专职督导员走访家庭式托育机构开展督察，但是督察的目的多是以指导为主，而非以处罚为主，督导员会记载家庭式托育机构所面临的困难，反馈给保育质量管理局以提供必要的支持与辅助。同时，督导员也会对家庭式托育机构进行量表式的质量评价，这种质量评价主要从以下四个部分进行：第一、教育计划和实践是否满足儿童个体的异质性发展需求；第二、家庭是否为儿童提供了干净、安全和丰富的托育环境；第三、家庭是否具备愉快、温暖、安全和资源丰富的物理环境；第四、托育人员与儿童及儿童家庭的关系是否和谐。儿童保教质量管理局(ACECQA)首席执行官联邦政府教育与培训部教育部门督导部门就业与劳动关系部地方政府战略部门家庭帮助办公室家庭式托育机构培训部门财政