PPP项目全生命周期财务风险及防范策略_秦义虎.pdf

（2023 年第1期）PPP项目全生命周期财务风险及防范策略/秦义虎1李炜2摘要：文章以PPP项目全生命周期为视角，从前期、执行、退出分阶段研究PPP项目财务风险，主要分析了项目所在地、物有所值评价、融资、运营、税务等因素带来的财务风险，并针对不同阶段的财务风险提出选择财政支付能力强的区域，重视物有所值评价，构建融资能力，联合其他社会资本方，加强税务筹划，强管理控成本等有针对性的应对策略。关键词：PPP项目社会资本财务风险中图分类号：F275文献标识码：A文章编号：1004-6070（2023）01-0029-04作者单位：1.中车环境科技有限公司；2.全国中小企业股份转让系统有限责任公司一、引言PPP（Public Private Partnership）即政府与社会资本合作项目，亦称PPP模式，是指公共部门与私营机构为提供公共产品和服务而建立的合作关系。PPP项目通常具有投资规模大、建设周期长、涉及公共利益等特征。在引入外资、投资拉动经济等发展背景下，截止2022年底，财政部PPP项目管理库超过1万个项目，金额超过16万亿元。随着PPP项目爆炸式增长，部分政府和社会资本出现了非理性行为，呈现出野蛮生长的迹象，PPP项目风险迅速扩大。一些地方政府在PPP项目上承诺本金回购和最低收益保障等行为，吸引了金融机构参与，助推地方债务风险，PPP项目变成了政府融资行为。面对严峻形势，2017年11月财政部印发 关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知（财办金 2017 92号）为代表的文件，多次规范PPP项目违规行为，并对违规项目进行清库整改。2018 年财政部启用PPP项目财政支出责任监测预警系统，动态监测PPP项目财政支出责任和财政承受能力情况，着力防范PPP项目风险。2021年末，PPP综合信息平台显示，全国2754个PPP项目在库的行政区中，36个行政区 PPP 项目超过年度财政承受能力指标值10%的红线，764个行政区超过7%预警线（占比约28%），1220个行政区超过5%（占比约44%）。随着2017年底政策发布，2018年PPP项目出现了大规模退库潮，大量中标PPP项目的企业陷入财务困境，以东方园林、碧水源、启迪桑德等民企为代表，要么引入国资战略投资得以生存，要么出让控股权才得以暂时摆脱财务困境。因此，如何规避风险，并提出有针对性的应对策略，这不仅对当前PPP项目的财务风险防控工作具有现实意义，而且为规范PPP项目投资建设，实现PPP项目更好更快更健康发展奠定理论基础。二、财务风险分析在PPP项目投资全生命周期中，不同项目阶段存在着不同形式的财务风险，同时，项目风险也会随着地区差异、物有所值评价、融资环境及税收政策等的变化发生不同程度的变化。（一一）前期阶段前期阶段PPP项目所在地是影响财务风险外在决定因素。我国经济发展水平地区差异很大，这是众所周知的事实，特别是东南沿海和西部地区财政收入差异大。PPP项目的特点决定了政府承担了较大的29财务与会计财务与会计财政支出，地区差异使项目财务风险在不同地区之间天然存在。同时，地区差异不仅仅是财政状况的区别，也是政府营商环境的不同。政府与私人部门之间的合伙契约不完全程度较高，无法充分保障私人部门的投资收益，私人部门对自身收益缺乏安全感，致使许多私人部门即使拥有符合条件的资金、技术和管理经验等资源，也不愿参与PPP项目。这意味着由于PPP项目参与方契约局限性导致项目财务风险加大。缺乏信任与安全感就需要良好的营商环境做保证，东南沿海开放程度高，营商环境也相对较好，这与项目所在地有显著正相关关系。物有所值评价是影响PPP项目财务风险至关重要的内在因素。物有所值包括定性评价和定量评价，涵盖了PPP项目全生命周期，包括项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节。与2017年前后比较，PPP物有所值定量评价已经取得了明显的进步，但因受制于评价技术、数据资料、认知不足等条件限制，当前PPP项目物有所值评价仍存在流于形式、主观性强、评价不规范等问题，不能充分识别各种风险要素在政府和社会资本之间进行合理分配。一些政府将PPP项目作为融资的一种手段，对项目开工的进度要求很高，导致政府部门忽视“两评一案”（项目实施方案、项目财政承受能力评价、项目物有所值评价），一味追求项目实施速度导致部分PPP项目风险失控，PPP财务测算（建设费、运营费用、摊销成本、财务费用等）、折现率、融资成本、收益率等不能有效应对市场风险变化，部分社会资本只是看重短期效应忽视长期财务指标，也给项目带来较高的财务风险。物有所值是项目识别阶段的重要环节，直接决定了项目财务风险水平。PPP发展的现阶段，物有所值评价可能无法真正识别PPP模式的内在价值，拥有律师背景评审专家越多的PPP项目，物有所值定性评价分值越低；拥有政府背景评审专家越多的PPP项目，最终物有所值定性评价分值越高。西班牙、希腊以及葡萄牙的案例发现，物有所值评价成为地方政府标榜其PPP模式物有所值的重要手段，并且为转移责任提供了依据，最终导致大量公共领域项目建设缺乏相关的成本效益分析。物有所值的定性评价在国际上还没有统一的标准，中国主要是靠主观分析和综合评判。同时，机制设计潜在缺陷、PPP政策变化、风险分配不合理等前期论证不足，都会给项目带来巨大财务风险。这种风险突出表现在PPP开始大规模推广的2014年到2017年，PPP项目在市场上受关注度较高，但落地较难、签约率较低，根据财政部综合信息平台数据，2017年末，项目落地率仅38.2%（即已落地项目数与管理库项目数的比值），这个过程就存在固定回报和保底承诺、简单拉长还款期限、随意设定还款标准、运营与建设两张皮等机制设计潜在缺陷。（二二）执行阶段执行阶段项目执行是PPP项目运作成功的关键，PPP项目的执行阶段通常需要10-30年的时间，是PPP项目开始实施并得到检验的最长阶段。这个阶段涉及的财务风险主要体现在融资风险和运营风险。融资风险是整个项目成败的关键。目前有两种最常见的融资方式：一种是资金以股权投资的形式进入项目公司（比例在20%-30%之间），这部分资金主要是作为社会资本方的企业出资，也有一些项目是基金（例如财政部PPP基金）等机构出资。以基金等形式出资的资金对盈利能力和回报率有较高的要求，存在较高财务风险，甚至影响项目公司控制权。另一种是债权融资（比例在 70%-80%），依靠公司现金流及特许经营权向金融机构（主要是银行）融资，债务融资不影响项目公司的实际控制权，但是可能推高项目公司母公司的资产负债率，甚至在融资过程中金融机构无法与项目公司周期匹配（PPP项目周期最长可到30年，银行贷款测算之后不能覆盖项目后期）进而带来较高的财务风险，同时，遇上金融市场利率上行，融资成本上升也会加大财务风险。基金的退出和债务到期都具有刚性，处理不好就会爆发财务危机。例如PPP项目的建设延期，资金的短贷长投，都有可能导致项目资金链断裂。截至2021年12月，财政部综合信息平台已累计清退项目 3633 个，清退率高达35.92%，这也就意味着有将近三分之一的项目退库30（2023 年第1期）之后面临投资失败严峻的形势，融资因素扮演了重要角色。项目运营阶段主要是运营管理风险。在PPP项目较长的合同期内，项目建设运营成本、技术条件、物价水平、服务需求量等条件都有可能发生变化，需要对服务价格进行动态调整，防止项目收益不足或暴利。在一些约定政府付费模式或可行性缺口补助的项目中，政策财政支付能力弱，且未及时出让土地等工作，就会使政府资金紧张导致企业投入资金迟迟不能回笼，进而影响企业资金周转和滚动开发，结果就会爆发财务风险。（三三）项目退出阶段项目退出阶段项目退出阶段财务风险相对较小，主要体现在移交时工程或设备的状态、政府财政状况以及税务问题，工程或设备的完好程度评判，政府在合同中一般都会约定项目退出时工程或设备的状态。工程或设备的磨损程度就是需要和政府协商确定的，这项工作在项目到期前要提前和政府协商，如果协商不一致很可能需要投资的企业追加资金确保工程或设备达到预期状态，这就大大增加了企业的财务风险。政府支付能力是决定PPP项目能否移交的关键，政府无法支付移交项目的资金，这对项目公司来说也面临很大财务风险。根据 关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 的通知（财金 2015 21号）的要求：“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”但是在实际执行过程中，政府支出责任都很大，超出财政承受能力进行的投资并不少见，这仍然要求企业选择财政支出强的支付。税务风险。PPP项目涉及税种繁多，增值税、企业所得税、印花税、耕地占用税等等，国家的主要税种基本都涉及到了。税务风险贯穿PPP项目的整个生命周期，在建设期的相关税务法规已经比较完善，但是针对PPP项目的税务法规尚未完善，特别是项目公司向政府移交资产时，资产转让行为是否需视同销售行为仍存在争议。PPP项目投资金额大，涉税规模往往很大，税负成本很高。如果税务筹划工作处理不好，将导致较大税务风险，会大大增加其综合成本。2014年国发62号文 关于清理规范税收等优惠政策的通知 明确规定，对特定地区和部门制定的税收等优惠政策进行全面清理规范，直接取消了企业的相关税收优惠。2016年5月全面实施营改增的，如果过渡期税收筹划手段使用不当，将对分包报价和投资价差收益造成很大影响。三、财务风险应对策略PPP项目的财务风险从全生命周期来看，越靠前期蕴藏财务风险相对越大，也越容易识别和化解，越到后期蕴藏的财务风险越小，如果能在项目前期处理得当，后期的项目财务风险可以忽略。（一一）选择财政支付能力强区域选择财政支付能力强区域，重视前期物有重视前期物有所值评价所值评价财政支付能力强意味着更好的偿还能力，对企业来说，财务风险更小。市县级PPP项目在进行财政承受能力论证时可能有意地提高未来年度一般公共预算支出的预测值，以降低PPP项目支出责任的占比，东部地区PPP项目财政支出责任占地方一般公共预算支出的比重较中西部地区更低，虽然东部地区PPP项目投资的绝对规模更大，给该地区的地方政府带来了更多的财政支出责任，但由于东部地区经济发展水平较高，地方财政支出的规模较大，一定程度上缓解了PPP项目扩张所带来的财政压力。相比之下，西部地区受到经济发展水平的限制，地方财政支出规模有限，此时PPP项目财政支出责任的增加显然会给地方政府带来更大的财政压力。经济因素是对PPP项目落地率的影响程度较大的外部因素，比制度因素与社会因素之和还多，这也要求企业投资PPP项目时选择经济比较发达的地区。物有所值直接决定了项目内在财务风险水平。根据PPP项目“风险共担，利益共享”特征，政府和社会资本方应各自承担相应的风险。依据最适宜承担或最有能力进行控制的一方承担的风险分配原则，在PPP合同中明确相应风险的承担者，保证相应的权益。基于PPP项目周期较长，根据运作方式和具体情况的不同，应明确各项目边界条件，设31财务与会计财务与会计置相应的调价机制，防范收益财务风险等。这些问题的解决需要做到合理的物有所值评价。通过对比英国、美国、加拿大、澳大利亚的物有所值定性评价认为，我国物有所值定性评价存在指标内容不完善、评分标准不明确、流程划分与指标内容不匹配等问题。由于缺乏测算各种风险的相关数据，定量评价方法的可操作性较低，物有所值的定性评价容易流于形式。因此，企业要特别重视物有所值评价，在指标体系、评分标准、风险测算等内容上下功夫，我国建筑企业参与PPP项目较多，有自身经验优势，可以结合自身经验优势，对物有所值评价等不足之处提供很好的补充，以降低项目的财务风险。（二二）构建融资能力构建融资能力，联合其他社会资本方联合其他社会资本方PPP项目投资中，要提前了解金融机构特点，加强沟通，构建全方位的融资能力，避免项目融资失败。PPP项目资金额相对较大，一般为项目总投资的70%-80%，融资的成败决策了项目的成败，项目的融资过程其实也是财务风险防范的过程，在实际操作中，各类金融机