2023年电力改革的困难与对策新编.docx

电力改革的困难与对策 一在法律上遇到的困难及看法： １根本法与根本法的矛盾： 中华人民共和国宪法规定国家对国有企业享有所有权，这就是说国家享有国有资产的绝对权，排他权。但是，我国的公司法民法通那么等一系列根本法和众多的部门法规却又规定公司是独立法人。也就是说公司享有法人的所有权，支配权。作为公司所掌握的国有资产，其所有权到底是国家的。还是公司的。因为这两个所有权都是排他的，都指向同一个标的物。显而易见，根本法与根本法和部门法相冲突，这无疑构成了一个属于经济制度的根本的矛盾。 ２国有资产如何实现中的法律矛盾： 国有资产无疑是全体中国人民的资产。但全体中国人民不可能都去支配这些财产，于是财产的支配方式自然就会按照现行的两种方式予以实现。一是靠政府去实现。但政府行使的是代表权，因此，不仅与政府的性质相冲突，而且显然又会导致方案经济的再现。另外的方式是靠企业（或公司）去实现，但这又与现代公司的性质相冲突。以上国有资产实现方式本身不仅具有多重矛盾，而且实现的结果必然是倒退到单一的产品经济。 目前看来，一个比较切实可行的实现方式是规定国有资产的投资人地位及其法定代表人资格，享受股权，给企业（公司）以所有权。而我国国有资产实现方式的彻底解决那么还需要从制度创新和新法律的出台等多方面着手。 ３电力根本大法--电力法不尽人意： （１）电力法将电力垄断经营合法化： 中华人民共和国电力法于１９９６年４月１日起就正式施行了，但时间仅仅过去四年，就发生了诸如撤消电力部，成立国家电力公司；推行政企分开，网厂分开，主副分开和市场化运作；进行城乡电网改造和推行同网同质同价等等重大改革。因此，电力法的很多内容已经显露出其不能适应电力市场化的要求。"供电企业在批准的供电营业区内向用户供电"，"一个供电营业区内只设一个供电营业机构"等法律条款显然与网厂分开，竟价上网的要求相冲突。特别是"一个供电营业区只设一个供电营业机构"的规定必然导致区内供电垄断，这与产权多元化，资源优化配置及平等竞争等市场规那么是格格不入的；更不利于应对参加ＷＴＯ后的市场状况。可见，以电力法为根底的电力法律法规完全有修改和补充的必要。 （２）电力法对长期困扰电力企业的三个老大难问题（电费回收，窃电查处，电力设施保护问题）软弱无力： 在文字表述上，电力法在度量的表述上，适应范围不确切，数量要求不具体，时间地点不明确等，导致无"法"具体操作。因此，迫切需要有更明确和可操作的法律法规及其实施细那么的出台，否那么，仅此三个问题就足可以抑制全国电力企业的改革和开展了。 （３）电力法答复不了许多新的法律要求： 老的三个老大难无"法"解决，随着市场化进程的加快，新的老大难问题又更加突显出来了，诸如电力市场标准问题，电力损害赔偿问题，电力监管问题等等。这些关系电力企业生死攸关的重大问题是绝对回避不了的。因此，如果没有有力的法律供给，使其有"法"可依，那电力企业的日子将越来越艰难。 因此，电力法已经到了非修改不可的时候了。 二在制度上的困难及其解决方法： １关于国家电力公司： 通过前一个时期的电力改革产生的国家电力公司系统，已经根本上被四级法人（国家电力公司，网集团公司，省电力公司XX县区电力公司）五级调度（国调，网调，省调，地调XX县区调）的组织结构所框定，从而再次造成了制度和运行上的困难，形成了法律体制中的多重矛盾。虽然国家电力公司已经脱出了电力部行政框架，却依然行使着大量实际上的管电行政职能，并且还大大拓展了企业，行政和行业的管理职能和投资者权力。这种把国家电力公司推向一个单一的管理机构，与改革的初衷--政企分开和市场化是互相违背的。 总之，国家电力公司如果不能尽早改变自己既不象政府又不象企业，既不象行业管理又不是事业单位的"四不象"状况，必将而且应该被市场所淘汰。当然，不管如何改革国家电力公司，国家对电力的监督和管理是不能削弱的。因为在我国现阶段的市场经济和法治环境都是极不完善的，它需要一个相当长的过度时期才能发育完善。在这一过度时期中，电力事业的健康开展还需要国家的扶植和监督。在撤消国家一级的电力公司这一设想模式下，国家恢复电力管理职能部门不是不可取的。 ２关于网集团公司： 现在来看，在国家电力公司存在的前提下，网集团公司的设立首先就违反了公司法关于国有独资公司出资人应该是国家授权的机构和部门的规定，实际上是架空了国家一级的电力投资公司，造成了体制上的所有者缺位；其次，集团公司的设立必须拥有自己的核心企业，这就造成了集团内各省公司相互之间以及省公司与网集团公司之间在网权和经营权等等方面的混乱。再次，网集团公司的设立和运行，也与国家关于"省为实体"，"电网国家管"等根本的办电方针相冲突。当然，我们应该看到网集团公司是先于国家电力公司而成立的，这种"先有'儿子'后有'老子'"的结果亟待通过进一步的改革和改造来予以标准和理顺。将网集团公司改组为现有国家电力公司的分公司的作法外表上看似乎可以加快"把国家电力公司建成世界５００强"和"减少管理层次"，可实际上这样拼凑起来的大型企业从结果上看往往可能出现不是先天缺乏就是虚胖浮肿，从管理上看，可能是权利的上收和机构的臃肿。此外，在法律程序和政府监管上还有一个更好地协调和理顺的问题。否那么，电力改革很难正常进行下去。 为此，国家成立精干高效的管电职能部门，就没有必要成立全国性的国家电力公司了。这样一来，就可以考虑将全国电网按照合理网架结构（而不是按照行政区划）划分成几个大网，以大电网为单位成立集团公司（实体），具体负责大网的建设、维护、调度、平安以及网间电力调剂等电力输送事宜。 ３关于省电力公司： "省为实体"这一提法并不十分确切，一是容易错误地理解为"这个实体的省电力公司是省一级的公司，省内其它电力企业都要归他统一管理"。而这与公司法的规定和与市场化的要求明显是相违背的；二是容易被错误地造成省内电力市场的垄断。而随着改革的不断深化，特别是网厂分开和输配分开的实现，电力经营企业将会增多，公平竞争的电力市场才会真正实现；三是容易将省界理解为电力市场分界，形成市场壁垒。省为实体"应该是将省电力工业局（现省电力公司）实行政企分开后改组为完全市场化的电网（电力输送）企业（实体），完全按照独立法人的公司进行运作。可是，当前，省公司向上受制于国家电力公司和网集团公司两级既是行政化又是企业化的管理机构的制约；向下又陷入大量依靠行政和管理关系所牵带的电业局，中心机构及其他未单独核算的电厂，企事业单位等的事务性管理之中；更可怕的是省公司还有以"强化管理"、"提高效益"等为由将其职能向地，县两级电力公司延伸的强烈意愿，甚至将改革初期早已下放了的权利又事实上地收回了省电力公司。所有这些都无疑地致使目前的省公司被繁 杂琐碎的事务性管理所纠缠，根本无法按市场化的现代公司运作。如果说国家电力公司是。"四不象"，那么说目前的省电力公司是小"四不象"也是不冤枉的。 但是，必须看到：省电力公司的改革与国家电力公司有很大的不同，一是一个省内不可能不设立电网公司；二是改革开放以来，省公司已经得到了普遍的壮大，不管人 才、资金、技术、管理、装备等各方面都有了长足进展，下一步的改革必须有利于更好地发挥这些优势，而绝不是简单地瓜分，更不允许流失。因此，除了可以根据国家成立电力管理职能部门而成立省一级的更加精干高效的管电机构外；还必须组建省内电网公司。 ４关于县为实体： 国家电力公司系统的垂直领导和管理体系到县这一级已经是到底了，因此，能够被国家，网和省电力公司（甚至还包括地市电力公司）瓜分的有用之权也就层层层瓜分得所剩无几了，余下的根本上就是义务和责任了。现在看来，"县为实体"应该理解为电网企业不一定是实体，电力经营企业必须县为实体。至于一个县内设几个电力经营企业，这可以通过鼓励公平竞争由市场决定，当然，这里所谓的"县"也是一个相对的概念，与前面的"省"的概念一样。主要还是要看合理电网和市场需要来决定。 因此，"县为实体"的真正实现，只有在各方自愿和公平的根底上通过资产、机构、人员等方面的重组才能真正作到。 上述电力管理体制的设计思想明显是因袭行政管理，行政区划和地缘经济，从而与社会主义市场经济和国际经济一体化相背离，这种嵌套复杂的体制产生的必然是复杂的管理结构体系及相应的高本钱低效率以及对产权结构多元化的抵抗。要改变这种状况，就必须按照现有法律（如公司法）改四级所有为法人所有，改垂直领导管理为投资人权能，并伴随国有体制改革的市场化进程互动。 三在电力企业内部管理中的困难及建议： "管理"是企业的灵魂。任何改革都不能取代管理，而改革的成果都必须依靠强化管理来稳固。这就要求电力企业建立一整套适应市场经济的企业管理制度，对电力企业来说，就是要建立一整套自己的"法"，以标准自己的行为。但是，随着改革的不断深化，在电力企业管理中，过去行之有效的许多内部法规已经不适应或者不完全适应新的情况以至造成许多方面是无"法"可依，有"法"不依，甚至违"法"操作的混乱局面。 １电力企业自身的"法律"供给奇缺，造成了许多工作无"法"可依： 当前，电力企业在外部环境方面，已经失去了政府行政职能的依托和保护，在行业内部来说，也逐渐失去了行政命令的权力和人事工资福利的依托。因此，电力企业的管理必然要由方案经济时代的经验式，命令式，被动式和封闭式走向市场经济时代的标准化，制度化，法制化和公开化。这既包括对企业及内部各部门权利义务，法律制度，法律责任等法规保障体系的建立与运作；也包括对企业外部及内部各部门之间的关系协调，纠纷预防，困难救济等法规保障体系的建立与运作。对电力企业来说，目前还远远不能适应上述要求。应该说，电力企业适应市场化的管理还仅仅是刚刚起步，诸如合同管理，商业运营，产品促销，公共关系，企业形象等等，都有一个由无到有，由不完善到完善的开展过程。 ２电力企业管理的外部法治环境不好： 当权者力图把政府权利和部门管理行为变为金钱和物质利益。这就必然导致社会资源的巨大浪费和令人发指的腐败行为；必然会造成"看得见的手"（政府干预）踩住（阻碍）"看不见的手"（市场调节）的严重后果。其中尤以司法腐败最为突出。立法不准，有法不依，司法不公，执法不严，徇私枉法，知法犯法甚至无法无天等等情况一时很难铲除，电力企业对此必须要有充分的思想准备和周密的应对措施。比方必须十分重视提高全体员工的法律意识；建设好自己的法律队伍；完善好自己的规章制度；处理好自己的公共关系；形成好自己的监督体系等等。 ３电力企业的法律意识亟待加强： 电力企业过去长期以来都是在高度方案经济体制和政府的高度重视下生存和开展的，加之长期缺电，因此，存在着比较严重的行政命令，电霸作风，封闭管理，贪大求全，高耗低效等等弊端。所有这些，都是与市场化管理，法制化管理和现代化管理背道而驰的。通过前二十年来的电力管理体制的改革和电力事业的开展，已经根本上扭转了全国性的缺电局面，电力企业的效劳意识和工作作风都有了很大的转变。但是，电力企业必须清楚地认识到自己当前所面临的严峻局面，尽早找准自己在市场中的位置，扎扎实实转变观念，努力提高员工的法律水平，特别是各级领导的法律意识，处处遵纪守法，严格依法办事。 四电力市场整体结构模式建议： １整体结构模式： （１）改革前的结构模式： 电力工业部发电厂 发电厂 电力工业局市电业局县电力局用户 （省）设计，施工 安装，试验 检修，制造 研究，调度 学校，医院等