备案审查：逐步实现显性化、制度化、常态化_舒颖.pdf

THE PEOPLES CONGRESS OF CHINA 43202315 中国人大监督备案审查：逐步实现显性化、制度化、常态化文/本刊记者 舒颖“一年来，全国人大常委会办公厅收到报送备案的法规、司法解释及特别行政区法律共1172件，其中行政法规23件，省、自治区、直辖市地方性法规500件，设区的市、自治州地方性法规495件，自治条例和单行条例68件，经济特区法规40件，司法解释20件，香港特别行政区法律11件，澳门特别行政区法律15件。制定法规、司法解释形式审查工作程序，加强形式审查，对存在报备问题的56件法规督促报备机关及时予以改正。”2022年12月28日，全国人大常委会法工委主任沈春耀向十三届全国人大常委会第三十八次会议报告十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况。自2017年起，全国人大常委会已连续六年听取并审议备案审查工作情况的报告。2022年是十三届全国人大常委会依法履职、开展工作的第五年。报告对过去五年备案审查工作进行了回顾总结。“十三届全国人大以来，每年常委会的工作报告、工作要点和有关工作计划都对备案审查工作作出部署、提出要求，常委会领导就做好备案审查工作多次作出指示批示，常委会会议每年都听取和审议法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告。”沈春耀介绍说，经过持续努力和有力推动，备案审查工作全面开展、扎实推进，逐步实现显性化、制度化、常态化，不断取得新进展新成效。五个方面的新成效新进展对行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释、特别行政区本地法律等规范性文件开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法法律监督职责的一项重要工作。报告显示，五年来，全国人大常委会备案审查工作取得新进展新成效，具体表现在五个方面一是实现“有件必备”。五年来，全国人大常委会接收报送备案的行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规、司法解释以及香港、澳门两个特别行政区本地法律共7261件。全国人大常委会通过有关法律和决定，及时将国家监察委员会制定的监察法规和新类型地方性法规（即海南自由贸易港法规、浦东新区法规）纳入备案审查的范围。总的看，规范性文件制定机关能够依法、及时将制定的规范性文件向全国人大常委会报送备案，自觉接受人大监督，“有件必备”的目标要求已经实现。二是积极推进“有备必审”。五年来，在全国人大常委会领导下，法工委加大审查工作力度，按照有关法律规定和常委会备案审查工作制度要求，依法对报送备案的各类法规、司法解释、特别行政区本地法律开展主动审查。总的看，对各类规范性文件，基本实现“有备必审”、“应审尽审”，做到备案审查监督全覆盖。三是按照“有错必纠”原则督促推动制定机关纠错改正。五年来，坚持问题导向，对审查发现的问题进行认真研究，通过沟通协商、提出书面审查意见、发函、约谈督促等方式，督促推动制定机关纠正改正；需要全国人大常委会作出相关决定的，依法按程序办理。累计督促推动制定机关修改完善或者废止各类规范性文件约2.5万件。四是加强备案审查制度建设。法工委不断总结实践经验，制定有关备案审查工作的规范性文件，规范备案审查工作流程；同时，推动有关地方人大常委会制定或者修改备案审查法规，建立健全地方人大常委会备案审查工作制度机制。五是加强备案审查能力建设。建成全国统一的备案审查信息平台，初步建成国家法律法规数据库，推动建设省级法规规章规范性文件数据库。丰富审查方式，完善审查标准，细化工作流程。畅通相互间转送接续的机制渠道。加强对地方人大备案审查工作的联系指导，加强备案审查工作机构之间的协同联动，成立备案审查专家委员会。加强合宪性问题审查研究，维护国家法治统一习近平总书记在党的十九届二中全会上的重要讲话中指出：“全国人大常委会的备案审查工作，当然就包括审查有关规范性文件是否存在不符合宪THE PEOPLES CONGRESS OF CHINA 44中国人大 202315监督法规定、不符合宪法精神的内容，要加强和改进这方面的工作。”2021年，国务院有关主管部门对有的民族自治地方民族教育条例等法规提出合宪性审查建议，认为条例中的有关规定存在合宪性问题，不利于促进民族交往交流交融。全国人大常委会法工委经审查研究认为，宪法和国家通用语言文字法已经对推广普及国家通用语言文字作出了明确规定，2015年全国人大常委会对教育法有关规定作出重要修改，包括民族地区在内的全国各地区应当全面推行国家通用语言文字教育教学，有关地方性法规中的相关内容应予纠正。经与有关方面沟通，制定机关已经废止有关法规。除此之外，法工委还根据全国政协委员的提案，对收容教育制度进行合宪性审查；根据公民建议，对有的地方性法规关于“有关行政部门为调查计划生育违法事实，可以要求当事人进行亲子鉴定；对拒不配合的，处以1万元以上5万元以下罚款”的规定，有的司法解释关于“人身损害赔偿案件中，对城镇居民和农村居民分别以不同标准计算残疾赔偿金和死亡赔偿金”的规定进行审查研究五年来，全国人大常委会法工委不断加强对合宪性、涉宪性问题审查研究。“我们在备案审查工作中自觉增强宪法意识，推进合宪性审查工作，督促和推动制定机关纠正改正有关规定，及时启动有关程序废止不合时宜的法律规定和相关制度，弘扬宪法精神，维护宪法权威和国家法治统一。”沈春耀说。持续开展重点领域规范性文件集中清理和专项审查工作小康有丰碑，盛世出大典。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议表决通过中华人民共和国民法典。这是新中国历史上首个以“法典”命名的法律，是推进全面依法治国、完善中国特色社会主义法律体系的重要标志性立法，对推动国家治理体系和治理能力现代化，推动新时代改革开放和社会主义现代化建设，具有重大而深远的意义。民法典出台后第二天，十九届中央政治局就切实实施民法典进行集体学习，习近平总书记发表重要讲话，明确提出：“对同民法典规定和原则不一致的国家有关规定，要抓紧清理，该修改的修改，该废止的废止。”贯彻习近平总书记重要指示要求，全国人大常委会法工委组织开展了民法典涉及领域规范性文件集中清理工作和专项审查工作。2021年，对民法典专项清理后续工作进行跟踪督促。2022年以来，持续加强对民法典涉及领域法规审查纠正力度，巩固和扩大专项清理成果。据介绍，有的地方性法规规定，业主大会可以在管理规约、业主大会议事规则中，对拒付物业服务费、公共水电分摊费和不交存物业维修资金的业主参加业主大会、行使投票权等权利进行限制。法工委经审查认为，不加区分地将业主拒付物业服务费、物业维修资金等不履行业主义务行为同业主行使共同管理权挂钩，进而限制业主的建筑物区分所有权，与民法典有关规定不符合。有的地方性法规规定，热用户应当在每年采暖期开始前30日内交纳本采暖期的热费，不按时交纳的，供热单位可以对其暂缓供热、限制供热或者停止供热。法工委经审查认为，热用户采暖费的交纳时间和逾期不交纳热费的法律责任，应当遵循民法典有关规定。有的地方性法规规定，进行水力发电需要通过招标、拍卖等方式从政府取得“水能资源开发利用权”并缴纳出让金。法工委经审查认为，地方自行规定的“水能资源开发利用权”，具有用益物权性质，不符合民法典确立的物权法定原则。上述问题和类似一些问题，有的已经解决，有的正在解决。五年来，围绕推动党中央重大决策部署、国家重要法律和法治措施的贯彻落实，在全国人大常委会领导下，法工委组织开展生态环保、长江流域保护、人口与计划生育等重点领域规范性文件集中清理和专项审查工作，积极推进国家各方面工作法治化。践行全过程人民民主重大理念，努力增强人民群众法治获得感发展全过程人民民主，是新时代新征程做好备案审查工作必须遵循的重要原则、必须贯彻的重大理念。“就备案审查工作来说，有两个方面的要求：一是通过备案审查工作，运用法治方式解决人民群众关心关注的实际问题，增强人民群众法治获得感；二是在备案审查工作中不断拓展和健全人民群众有序参与立法、表达意愿关切的途径和形式，丰富和发展全过程人民民主的生动实践。”沈春耀表示，近年来，我们注重健全备案审查工作吸纳民意、汇聚民智的机制、渠道和方式，努力使备案审查制度机制和工作实践成为新时代新征程践行全过程人民民主重大理念的具体体现。比如，在拓宽人民群众诉求表达的渠道和机制方面，2019年，在中国人大网开通审查建议在线提交平台，实现审查建议“一键提交”。三年来，共收到公民、组织网上提出的审查建议11800余件，约占五年来审查建议总数的66.4%。在研究处理人民群众提出的审查建议方面，督促纠正了一批人民群众集中反映、影响老百姓切身利益、直接涉及公民权利义务的法规、司法解释等规范性文件，保障全过程人民民主落到实处。同时，在审查研究工作中，对可能存在问题的规范性文件，充分听取制定机关的情况说明，通过座谈会、论证会、委托研究、走访调研等方式，听取专门委员会、国家机关、社会团体、企事业单位、人大代表、专家学者以及利益相关方的意见，从法治原则出发分析其中利弊得失。