2023年《档案法送审稿》解读.docx

天道酬勤 档案法〔送审稿〕解读 摘 要 本文解读了档案法送审稿，分析了档案形成、档案权属与处置、信息化与电子档案管理、档案工作监督与管理等四局部的新增内容；指出档案工作新理念，五项新观点和八项新方法；指出三处容易混淆的地方。 关键词 档案立法 送审稿 解读 中图分类号 G270 文献标识码 A 收稿日期 2023-07-27 2023年5月30日中国档案报公布了中华人民共和国档案法修订草案送审稿[1]。档案法是档案工作者的根本依据和首要遵循，是档案行政管理人员的执法依据，涉及社会所有组织机构档案工作的规划、方案与要求，规定了所有人员形成档案的责任和利用档案的权利[2]。档案法的修改必然会引起档案界乃至全社会的广泛关注。为此解读送审稿，体会其中的新思路、新观念、新方法，是档案工作者分内之事。与起草送审稿是用具体条目表达思路、观念和方法的过程不同，解读送审稿是从具体条目来体会或者反推这些文字试图表达的含义[3]。 一、内容只增不减 现行档案法有六章27条2600多字，而送审稿是九章88条10000多字。条目是原来的3倍多，字数是原来的4倍。条目增加了61条，原第九条、第二十一条各自拆分成两条，原第十七条、第十八条合并成一条。章节上增加第四章档案的权属与处置、第六章档案信息化与电子档案管理、第七章档案工作的监督与管理三个新的章节；第三章由“档案的管理〞扩展为“档案的形成与管理〞。由此可见改动是相当大的。 总体上讲，送审稿是只增不减。原来的内容删除的极少，大都是进一步充实和细化，吸纳了其他规章中的内容，也出现一些新的提法。 删除的内容仅有两处。一是删除容易引起误解且没有多少实际意义的“国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。〞到目前为止并未见到有关“国家禁止归档〞的规定。1987年发布的机关文件材料归档和不归档范围中提及“不归档的文件材料范围〞，从内容来看，相当温和，主要是剔除重份和无价值的材料[4]。2022年发布的机关文件材料归档范围和文書档案保管期限规定中也只是提及不归档范围。迄今为止，尚未见到过有禁止归档的条文。对“国家规定不得归档〞字面上的理解是某些事件、活动的材料不得归档，这有悖于档案存留历史的责任，从逻辑上是讲不通的。另一个是取消对非国家所有档案的收购与征购，显然是为了防止收购与征购的侵权或者违法嫌疑[5]。 二、表达公平公正 立法首先要明确立法依据和适用范围，为此第一条增加“根据宪法，制定本法〞，第二条明确了适用范围。 档案法表达公平公正主要有两种手段：一是义务与权利对等，不能单独强调其中的一方面；二是权益对等，维护自身权益不得损害其他的权益方[6]。 表达义务与权利对等的有：第四条在义务之后紧接着阐述了对等的权利；第四十五条“涉及个人隐私档案的公开须经当事人或者其受托人的同意〞；第五十二条专门表达档案形成者和捐赠者的权益。 表达权益对等有多处：第四十七条，不得以公权力利用档案谋取个人利益或者泄露未公开档案信息；第四十九条，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定，不得损害国家平安和公共利益，不得侵犯商业秘密、他人隐私；第五十一条，不得危害公共利益或者他人合法权益；第五十六条，不得侵犯国家利益、社会利益和他人合法权益。 送审稿重视保护档案工作者权益：第九条沿用原来的第九条第二款，给予档案工作者表彰奖励；第十六条设立了岗位津贴；第十七条建立业务培训继续教育制度；第六十八条，干预档案业务正常开展的，档案人员应当如实记录于档案管理案卷之中；第七十条，对违反法规的行为，档案工作人员有权拒绝办理，并应当向档案行政管理部门举报；第七十九条，对受打击报复的档案工作人员，应当恢复其名誉和原有职务、级别。 对行政行为进行申诉并申请赔偿，是行政执法的惯用做法。第八十四条有行政复议或行政诉讼，第八十五条有申请赔偿，这也是档案法作为行政法分内的事情。 三、新增内容之一：档案的形成 鉴于档案的形成是整个档案工作的根底、档案资源建设是档案工作的首要任务、档案的形成涉及社会各种组织机构，送审稿把原档案法关于档案形成的第十条扩充为第十九条至第二十六条共八条。第十九条，规定了档案工作的责任人是单位负责人；第二十、二十一、二十二条分别针对三种活动提出归档要求，第二十条针对公益活动中“有责任追溯和凭证要求的记录、凭证和信息〞，第二十一条针对法规遵从要求归档“作为工作、活动或者任务完成的必备环节〞，第二十二条针对职能活动规定了归档范围；第二十三条规定合作事务由主办单位归档。第二十四条规定制定归档范围和保管期限的权限。第二十五、二十六条建立了档案形成责任制、档案验收制度。通过以上八条，涵盖了社会各种组织机构和团体，对于促进档案的形成必将起到巨大促进作用。 四、新增内容之二：档案的权属和处置 原来涉及档案权属和处置的有三条，送审稿把其中的两条合并，再增加了六条，这一局部内容共八条。我国宪法第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。〞因此不仅要界定档案的所有权，还要尊重私有档案的处置权。送审稿删除了对私有档案有权代为保管，可以收购或征购的违宪做法，对私有档案的处置不置可否，而是把重点放在保护国有档案上，对组织机构变动时档案的处置给出具体规定。 五、新增内容之三：档案信息化与电子档案管理 在目前的技术水平之下，对于电子档案管理只能提出原那么性框架，不宜提出具体的实施方法。这一局部包括第五十八条至第六十五条共八条。第五十八、六十、六十三、六十五条是政策导向，第五十九条是信息化的组织，第六十一条提出归档接口，第六十二条提出电子档案的标准是“真实、完整、平安、有效〞，第六十四条规定电子档案的法律效力。 六、新增内容之四：档案工作的监督与管理 档案工作监督是档案行政管理部门的首要任务，具体規定在1992年发布的档案执法监督检查工作暂行规定中。档案法作为法律不会做出过于具体的规定，只是简要说明一些原那么性问题。这一局部是第六十六条至第七十五条共十条。 第六十六、六十七条规定监督机构与监督事项；第六十八条规定自行监督要求；第六十九条是执法权限；第七十条至第七十五条规定了一些细节处理，包括违法举报、不执行执法结果、对效劳机构的要求、违法通报、文明执法、执法监督等。 七、新思路、新观点、新方法 送审稿提出了新的档案工作思路。第一条表达的立法目的是“效劳和促进国家治理体系和治理能力现代化建设〞，应该说这也是档案工作的目的所在。这一理念比笼统的“为社会主义现代化建设效劳〞更加具体，但是档案的意义不限于此，应当是为后人保存真实的历史信息。 新观点包括：第一，档案工作的五个方面。第二条表达档案法的适用范围为：“形成、管理、保护、利用活动及档案信息化建设〞，这也是说档案工作可以划分为五个方面。与“三个体系〞比拟，形成属于资源体系，保护属于平安体系，管理、利用和信息化属于利用体系。其实五分法更适合日常的档案管理工作。第二，档案的法律定义。第三条给出了“档案〞的法律定义。与现行法律比拟，取消了时间因素“过去和现在〞，不再罗列“政治、军事、经济、科学、技术、文化、宗教等活动〞，扩展了“对单位、个人〞具有利用价值的鉴定标准，增加了“应当归档保存〞的法规遵从，不罗列档案的形式和载体，而是罗列了信息记录形式为“文件、记录和数据〞。这一定义更加简洁清晰，涵盖的范围更广。如果说原来的定义是“国家档案〞，那么现在那么是“全民档案〞。特别是“文件、记录和数据〞的提法更加全面，也更便于群众接受。第三，区分档案工作的体制与原那么。原来是把体制也当成原那么。第四，提倡信息化、标准化和标准化。信息化在第六章进行阐述。第七条提出标准化、标准化。第十八条规定了规章制度和标准标准的制定权限，要求基层单位制定实施细那么。以后各基层单位的“管理规定〞应改称“实施细那么〞。对于归档范围和保管期限在第二十四条、第二十五条又做出具体规定。第五，鼓励创新和提高管理水平。在第六十条、第八条有明确阐述。 新方法包括：第一，各级政府的职责。从原来笼统的“领导〞具体表述为“建立机构、保障经费、确保水平〞三个方面。第二，规定了居民委员会和村民委员会的档案工作，也规定了中国人民解放军的档案工作。这样档案法就涵盖了整个社会，没有遗漏。第三，提出“档案咨询委员会〞。这是一种类似陪审团、听证会的机构。基层单位很可能会仿效成立相应的组织。我所为提高科技档案质量，为实施科技档案的内容质量审查，正在筹划成立档案鉴定各委员会。第四，提出“档案验收制度〞。科技档案“三纳入四同步〞管理方法上升为法律条文。第五，明确规定三个时限。规定移交期限为5年到10年，原来没有明文规定。封闭期限由30年缩短为20年。禁毁年限为60年，原来没有明文规定。第六，明确了档案复制件和电子档案的法律效力。第七，区别档案“公开〞与“公布〞。公开是结束封闭期，公布是以一定形式向公众展示。第八，规定了申请公开的时限是10个工作日，申诉受理是60日内。这是行政法的根本要求。 八、容易混淆的地方 送审稿中有几点容易引起混淆。 第一，有15处提及“机关、团体、企业、事业单位和其他组织〞，这一概念类似于档案术语“立档单位〞，通俗的说法是“基层单位〞。送审稿似乎刻意回避“立档单位〞这个概念，在表达时给人冗长的感觉。或许“立档单位〞这一概念不宜引入法律条文，又或许“立档单位〞这一概念与“机关、团体、企业、事业单位和其他组织〞不尽相同。 第二，第二十条、二十一条、二十二条这三条容易混淆，起码不是非常简洁明了。第二十条要求“法律法规有责任追溯和凭证要求的应当归档〞，第二十一条要求“归档作为工作、活动或者任务完成的必备环节〞，第二十二条具体规定了四类应当归档的信息或记录。这三条从不同侧面阐述了归档范围，有重叠和交叉，作为法律条文有些费解，也有琐碎之嫌。 第三，第六条表达的档案工作原那么是“真实、完整、准确、平安，便于利用〞，而第十九条表达档案工作责任为“真实、完整、平安〞。“准确〞一词在送审稿中仅出现一次。“真实〞和“准确〞是容易混淆的，探讨两个词的含义也颇费周折。 档案法〔送审稿〕出现在当今的社会变革之时，承载了太多的期盼，也经历了许多曲折。送审稿根本实现了与时代的接轨、与相关法律的接轨，是一部较为完备的法律草案，从中能够明显地感受到时代的信息，如以人为本、重视公民权益、重视个人开展、鼓励创新、档案中介机构〔送审稿中称之为“社会化效劳机构〞〕等，也能够体察到相关法律的影响，如著作权法、政府信息公开条例、爱国主义教育基地工作标准等。顺理成章，待档案法修改之后，其他相应的法规都要重新起草，例如国家档案局令第1至11号、第30号等。 参考文献 [1]中华人民共和国档案法修订草案〔送审稿〕[N].中国档案报，2023-05-30〔3〕. [2]杨冬权.关于加快修改中华人民共和国档案法的提案[J].中国企业档案，2023〔2〕：11. [3]王岚.国家治理视角下档案法的修改思路与思考[J].档案学研究，2023〔1〕：41-48. [4]陈兆祦，沈正乐.现代档案工作实务[M].北京：中国档案出版社，2001：951-953，985-986，1002-1005. [5]蒋卫荣.档案法的理论与实践[M].上海：世界图书出版公司，2023. [6]陈忠海.档案法立法研究[M].上海：世界图书出版公司，2023.