《国家重点建设项目档案管理...容、实践意义及相关问题探讨_王英玮.pdf

2023年第1期（栏目编辑：苗盛林）法规标准摘要：本文介绍了 国家重点建设项目档案管理登记办法（档发字 1997 15号）的主要内容，分析了其主要特点和实践意义，并对如何进一步修改和完善该部门规章提出了相关建议。关键词：档案登记 项目档案管理登记 国家重点建设项目 行政确认 部门规章Abstract：This paper introduces the main contents of the Measures for Archival Managementand Registration of National Key Construction Projects(No.15,1997),analyzes its main characteristics and practical significance,and puts forward relevant suggestions on how to further modify and perfect the regulations of this department.Keywords：Registration of archives;Project archives management registration;National key construction projects;Administrative confirmation;Departmental Regulations1997年8月19日，国家档案局、国家计委联合发布了 国家重点建设项目档案管理登记办法（档发字1997 15号），并于发布之日起施行。国家重点建设项目是指纳入国务院、省级、县级以上人民政府审批计划和重点管理的项目。这类项目往往具有项目投资大、涉及面广、周期长，建成后对国民经济和社会发展影响较大等特点。因此，国家档案主管部门和国家发改委非常重视这类项目档案管理的整体质量，以保证其在投入使用后的安全运行和有效管理。本文将在介绍 国家重点建设项目档案管理登记办法（以下简称 办法）主要内容的基础上，进一步探讨 办法的主要特点和实践意义，并对一些相关问题提出改进性建议。一、办法 的主要内容办法 的内容结构包括正文8条和3个附表。办法 的第一条明确了开展国家重点建设项目档案管理登记的目的和主要法律法规依据。国家档案主管部门开展重点建设项目档案管理登记包括两个主要目的，一是为了做好“国家重点建设项目档案工作”，二是为了“确保重点建设项目档案的完整、准确、系统和有效利用”。制定 办法 的法律法规依据是 中华人民共和国档案法（以下简称 档案法）及有关法规。这里所说的“有关法规”，应指 中华人民共和国建筑法中华人民共和国合同法 中华人民共和国审计法 等法律及 中华人民共和国档案法实施办法 建筑工程文件归档范围 电子文件归档与电子档案规范 等规范标准。办法 的第二条明确了重点建设项目档案的本质及其重要价值，规定了国家档案主管部门建立国家重点建设项目档案管理登记制度的工作目标和实施时间。办法 揭示了国家重点建设项目档案的本质是“重点建设项目的历史记录”，指出了建设项目档案的重要价值在于：它是“项目投产后运行、维修、管理、改扩建和技改等工作的重要依据”。国内外无国家重点建设项目档案管理登记办法 的主要内容、实践意义及相关问题探讨王英玮212023年第1期数项目档案或称“项目资料”管理的经验表明，如果没有完整、准确、系统的项目档案作为支撑和保障条件，项目建成后常常会缺乏必要的、连续的档案凭证和档案内容数据和信息，不仅会给项目的投资主体、业主单位、建设单位及承担项目建设工作的勘探、设计、施工、监理、验收等相关方埋下“风险的祸根”和隐患，而且还会使项目投产后运行、维修、管理、改扩建和技改等工作无法正常进行。正是基于历史的经验教训，国家档案主管部门才会非常重视开展重点建设项目档案的登记和监管工作，以实现有效促进国家重点建设项目档案整体质量提升的目标。依据 办法 的规定，从 1997 年开始，国家档案局开始依法建立国家重点建设项目档案管理的登记制度。办法 的第三条明确规定了国家档案主管部门组织开展重点建设项目档案管理登记工作的组织工作职责和具体行动安排。主要内容包括：（1）国家档案主管部门的登记工作组织职责：每年转发国家计委发布的国家重点建设项目名单并统一部署对国家重点建设项目档案的登记工作；于每年12月底汇总国家重点建设项目档案管理登记情况，并及时向全国公布；对未按规定进行登记的单位予以通报，并限期登记。（2）各项目主管部门的档案机构和项目所在地的省级档案主管部门的登记工作组织职责：做好对本部门和本地区国家重点建设项目档案管理登记工作的组织、指导和监督工作。（3）国务院行业主管部门的档案机构的登记工作组织职责：负责组织填写新建、在建、收尾和竣工试生产的国家重点建设项目的“国家重点建设档案管理登记表”，同时抄送项目所在地省级档案主管部门，便于相互配合，监督指导。（4）省级档案主管部门的登记工作组织职责：负责组织填写属于地方的新建、在建、收尾和竣工试生产的国家重点建设项目的“国家重点建设项目档案管理登记表”。（5）规定了“国家重点建设项目档案管理登记表”的填写和报送时间。登记表共分三种，表一（项目及项目档案和资料情况动态表）、表二（项目档案预验收情况表）和表三（项目档案正式验收情况表）分别于项目开工后6个月内、项目档案预验收后1个月内和项目正式竣工验收后1个月内填写，并逐级报至国家档案局中央档案馆经济科技司(原“国家档案局经济科技档案业务指导司”）。办法 的第四条明确提出了各相关主体开展国家重点建设项目档案管理登记工作的要求。其中包括：（1）互通情况、合作配合。项目主管部门档案机构应与地方档案主管部门互通情况，互相合作，做好国家重点建设项目的档案管理登记工作。（2）及时组织、有效监督。项目主管部门档案机构和省级档案主管部门对于新建项目，应按本规定 办法 第三条第 2 款的规定，及时组织和监督建设单位（或项目法人）做好档案管理登记，建立档案工作；对于未进行竣工验收的国家重点建设项目，每年填写“项目及项目档案和资料情况动态表”报送，以便及时了解项目及项目档案工作的进展和变化情况。（3）同步实施、主动联系、把控节点。办法 要求应保证项目档案工作与项目建设同步进行，特别要认真做好项目档案的预验收工作；国务院各行业主管部门档案机构应主动与项目建设部门加强联系，根据项目计划工期和进度，及时对登记的项目提出档案验收要求，并会同或委托项目所在地省级档案主管部门组织预验收；隶属于地方的项目，省级档案主管部门应根据相应的工作要求，及时对登记的项目组织预验收；预验收结束后，验收组织单位不论本年度是否已报送过“项目及项目档案和资料情况动态表”，应按办法 第三条要求，及时填写并报送“项目档案预验收情况表”。（4）项目竣工、及时填报、不定期抽查。办法 要求，在项目竣工验收后，应按本规定第三条第 3 款规定，将项目档案验收情况填写表三（项目档案正式验收情况表）并报送。国家档案局根据填表情况，不定期地对项目档案进行抽查。办法 的第五条明确规定了在国家重点建设项目档案管理登记工作中的禁止事项。其中包括：任何部门和单位不得向国家重点建设项目和省级重点建设项目收取任何名目的工程档案保证金和任何形式的档案管理登记费用。违反规定的属乱收费行为主体，由各级价格检查机构（如国家发改委价格监督检查司、物价局、物价检查所等）依法查处。办法 的第六条明确规定了可以参照执行的情形。例如，重大技改项目和一般基本建设大中型项目的档案管理登记工作，可参照 办法 执行或制定具体的实施办法。办法 的第七条、第八条明确规定了该文件的解释权和实施日期。办法 的解释权归国家档案局和国家发改委。办法 自 1997年 8月 19日发布之日起执行。法规标准222023年第1期二、办法 的主要特点办法 的主要特点，可以概括为以下几个方面：（一）突出的问题导向性针对 办法 发布前，我国有关项目档案主管部门通过制定地方规范性文件或行业规范性文件等措施，向项目建设单位收取“城市建设项目工程档案保证金”等增加项目建设单位投资负担的问题，办法 首次明文规定了“任何部门和单位不得向国家重点建设项目和省级重点建设项目收取任何名目的工程档案保证金和任何形式的档案管理登记费用”，并规定了违反者由物价检查机构依法查处。（二）突出的目的性办法 对开展国家重点建设项目档案管理登记的目的性，进行了较为明确的说明，同时还为国家档案主管部门建立“国家重点建设项目档案管理登记制度”，提供了部门规章依据。国家重点建设项目档案管理登记是一种行政确认性的登记行为。制定和实施 办法的直接目的是为了让国家档案主管部门及有关部门“及时掌握国家重点建设项目档案工作情况”“加强监督和指导”；根本目的是“为做好国家重点建设项目档案工作，确保重点建设项目档案的完整、准确、系统和有效利用”。（三）突出的措施保障性办法 为达成所确定的国家重点建设项目管理登记所确定的目的，对各级登记主体的职责、登记相对人的配合义务、登记关键环节、登记需要解决的主要问题等，均做出了较为明确的规定。同时，为了保证登记工作的顺利进行，办法 还规定了每年12月底向全国公布由国家档案主管部门汇总的国家重点建设项目档案管理登记情况，对“未按规定进行登记的单位予以通报，并限期登记”。这些措施的实行，可以有效防止项目的相对人不配合登记的行为发生。（四）突出的政策导向性办法 发布实施后，基本上制止了国家重点建设项目档案管理实践中“乱收费”的不良现象，为我国项目档案管理及项目登记工作确立了可以“对标”的行为规范。为切实减轻企业负担，2016年国务院办公厅制发了 关于清理规范工程建设领域保证金的通知(国办发 2016 49号)，财政部、住房和城乡建设部制发了 关于切实做好清理规范工程建设领域保证金有关工作的通知(建市 2016 149号)，决定对城建档案保证金进行清退。据此，我国各级档案主管部门和有关主管部门陆续取消了其他非重点建设项目的“保证金”等种类的收费，并通过发布“公告”的方式，及时公布了清退对象清单及相关手续要求。可以说，办法 的实施对国务院和有关主管部门制定相关政策，起到了较为突出的政策导向作用。三、办法 的实践意义自 办法 发布实施以来，国家各级档案主管部门和相关主管部门的档案机构以 办法 为抓手，为做好国家重点建设项目档案工作，促进项目档案管理的规范化、制度化和标准化，确保重点建设项目档案的完整、准确、系统和有效利用，做了大量的工作，并取得了良好的工作业绩。办法 实施的实践意义主要表现在如下几个方面：第一，各相关管理主体通过开展国家重点建设项目档案管理登记工作，进一步提升了对重点建设项目档案管理重要性和价值的认识水平，也为我国档案治理体系和档案治理能力的现代化目标的实现创造了更为有利的条件。各相关主体通过开展国家重点建设项目档案管理登记工作，更加深入地了解了重点建设项目档案管理对保证我国国民经济和社会的高质量发展所具有的关键性作用和价值。国家重点建设项目档案不仅是项目建设全生命周期的历史记录，也是国家的重要档案资产和宝贵的数据与信息资源；不仅是项目立项、投资、建设、施工、竣工验收的必要凭证和维护相关方合法权益的关键性证据，而且是项目建成后管理、审计、监督、评估、运维、改建、扩建、技改、维权的主要证据和依据；不仅是积累和梳理项目建设活动经验、发现项目建设工作规律、总结成功的项目实践模式的重要信息资源，而且是追溯项目运维阶段出现问题产生根源、制定有效解决问题方案的至关重要的证据。通过开展的国家重点建设项目档案管理登记工作，一方面有效提升了各级档案主管部门及相关主管部门的档案机构和档案人员的项目档案监管能力，另一方面也有效提升了各项目建设主体及参建单位的综合档案意识水平。可以说，办法 的实施，使社会各相关组织单位更加明确地认识到了国家重点建设项目档案管理工作的重要性，从而进一步强化了对事关国民经济和社会发展的重点产业项目、基础设施项目、社会事业项目、民生工程、环境保护和生