“专项债”现存问题及化解方式_张文娟.pdf

2023.01 施工企业管理 55地方政府专项债券（以下简称“专项债”）是指省、自治区、直辖市政府（含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。地方政府专项债券是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举措，是近两年地方政府的重要金融工具。在全国人大或其常委会批准的专项债务限额（余额限额和当年新增限额）内，发行的有偿还计划和稳定偿还资金来源的地方政府债券，债券发行后的资金用于公益性资本支出而不是经常性支出。市县级政府的专项债资金需求由省级政府在限额内代为发行并由省级财政部门按照转贷协议拨付市县级财政部门。专项债务收入（通过发行专项债筹措的资金）、安排的支出、还本付息、发行费用纳入政府性基金预算管理。文/张文娟“专项债”现存问题及化解方式专项债券重点围绕交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程等领域，支持铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水等 10个行业。专项债已经成为政府拉动投资最直接、最有效的政策工具之一，国家发改委批准的2022 年专项债券额度为 3.65 万亿。早在 2021年 12 月，财政部已向各地提前下达了 2022 年新增专项债务限额 1.46 万亿元，2022 年 1 月至 7 月，全国地方政府新增专项债券已累计发行 3.47 万亿元，共支持超过 2.38 万个项目。案例分析笔者近期深度参与某市三甲医院综合楼项目专项债报审工作，在此作为案例，与大家分享。建设内容：项目新建 1 幢医疗综合大楼，总用地面积 2.4 万平方米，总建筑面积 21 万平方米，其中地上 20 层建筑面积约 17 万平方米，地下三层建筑面积约 4 万平方米，床位 1600 张。资金筹措：总投资概算为 151200 万元，发展上能否顺势而为,能否借势而上,很多时候都与战略决策密不可分,也与地方近年乃至未来发展起伏密切相关。03 INDUSTRY视点观察56计划发行专项债 9 亿元。收益来源：主要包括医疗收入、财政基本补助收入达到本息平衡。申报关键。该项目的成功申报有效拓宽了项目资金来源。地方政府如何借力专项债，充分利用这一重要政策工具促进地方经济发展，加大建设项目落地力度，结合该项目实操过程中的体会，笔者认为主要有以下几方面的关键事项。1.申报项目的前置条件。专项债项目必须符合专项债券风险管理要求和发行条件，必须是经济和社会效益比较明显、群众期盼、一定要上的政府投资项目，并有相应收益的基础设施和公共服务项目，优先安排在建项目，优先安排纳入相关规划的国家重大战略任务项目，要求按照项目建设工期和年度建设任务合理提出资金需求。项目前期立项的各项手续已完结（包括规划、选址、土地、可研、环评、稳评等），呈报的资料，填报的信息，前期项目的批复完备齐全。2.发行期限及项目金额。根据关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知（财预202094 号）文件要求，专项债券期限原则上与项目期限相匹配，并统筹考虑投资者需求、到期债务分布等因素科学确定，降低期限错配风险，防止资金闲置，综合评估分年到期专项债券本息、可偿债财力以及融资成本等情况，合理确定专项债券期限。因此，为解决部分专项债券项目可能出现的错配风险，降低风险指数，通过盈亏平衡点来衡量专项债券应当采用的发行年限，专项债期限以10-20 年的项目为主。单个项目发债额度原则不低于 2000 万元，项目现金流收入应当能够完全覆盖专项债券还本付息，通常要求大于1.2 倍。3.专项债券负面清单。坚持专款专用，严禁将新增债券资金用于置换存量债务；注重投资的有效性，决不允许搞形象工程、面子工程；严禁挪用，不得违反预算法将新增债券资金用于经常性支出，严禁用于发放工资、单位运行经费、发放养老金、支付利息等；坚持用于公益，严禁用于商业化运作的产业项目和企业补贴，不安排用于租赁住房建设以外的土地储备项目，不安排一般房地产项2023.01 施工企业管理 57目，不安排楼堂馆所项目。申报流程。结合案例项目，总结专项债券申报基本流程如下。1.项目储备。各地方首先应明确符合国家宏观政策、顺应地方发展规划，并且需要债券资金支持的项目，同时对照债券发行条件与要求完成筛选。2.前期准备。对拟申报项目，项目单位及时开展前期调研工作，在目标项目符合国家政策及相关行业规定的前提下，开展可行性研究并编制报告；发改部门及时办理项目批复手续；同级规划、土地等相关部门出具相应批复文件。3.申报入库。申报单位向同级财政、发改委申请纳入“地方政府债券项目库”和“国家重大建设项目库”，省发改委会同省财政厅对专项债项目进行初核，初核通过后分别提报国家发改委、财政部相关“项目库”。4.项目批复。国家发改委预审通过后，向各省及财政部反馈项目名单，财政部根据国家发改委项目名单明确下达专项债券额度，省财政厅会同省发改委明确各地方债券额度。职责分工。专项债的成功必须统筹发挥财政部门、发改部门、行业主管部门、项目实施单位等各方力量，强化各方联动，建立策划与协调机制。1.财政部门。制定专项债务限额安排方案和债券发行方案，牵头建立专项债项目库（包含储备库、备选库、执行库），组织报送专项债项目需求、开展债券项目初评及绩效评价，强化专项债资金监管，牵头压实专项债项目全过程管理。2.发改部门。管理国家重大建设项目库，及时向财务部门提供重大项目库项目信息，同步与专项债券项目库对接信息，组织完成项目立项并进行审核。3.主管部门。各司其职，协助做好项目的审批和审核，协助完善项目规划与储备，牵头梳理项目需求、编制实施方案，指导规范有效地使用专项债资金，监督专项债项目建设和运营。4.实施单位。负责项目的全生命周期实施，并负责项目债务资金归还。在政府性债务管理系统上上传并更新项目信息，做好数据信息公开。运用成效专项债的借力充分发挥了政府投资“四两拨千斤”的撬动作用，同时在项目实施模式和区域发展上都创造了良好的新条件。在项目撬动上奠定重要基础。专项债最直接地扩大了政府投资项目资金来源，当专项债资金以项目资本金形式投入时，无疑是实现了高效的撬动作用，大批具备实施条件的政府投资项目面市，全面促进了当地基建投资发展。在当前房地产市场下行的趋势下，政府投资的基建项目的大幅涌现也为建筑行业和产业发展注入了强有力的动力与活力。在项目模式上形成有力支撑。专项债的解锁在目前基建投资需求巨大的市场环境下，让很多优质项目回归了传统的施工总承包模式，有效地规避了政府方隐性债务风险，解开了政府投资项目模式上的困局。良好的付款条件和稳定充沛的资金来源为项目的高质量实施提供了保障。同时，在搭建项目实施模式时，无论是对于现行规范合理的 PPP 模式，还是前期盛行的“投资人+EPC”及其相关的衍生模式，专项债的注入将为政府方提供更多的模式选择以及商务条件上更大的调整空间。在区域发展上形成有效突破。目前很多地方面临经济水平难以匹配地方投资需求的困局，专项债的成功获取，预计将成为打破区域投资壁垒的重要因素之一，对于获取专项债项目的资金来源的保障性，笔者认为优先于地方经济水平，以此各地方将在一定程度上形成有效突破。此外，专项债在充分发挥扩大有效投资、补齐发展短板的积极作用的同时，对 GDP、社会融资规模等均会产生一定的拉动作用，在促进整个建筑领域形成良性循环上发挥一定程度作用。存在问题目前专项债券全流程的管理力度和体系尚待完善，项目审批和监管制度也需进一步健全，这些存在的问题对专项债资金安全、规范、高效使用带来了一定风险。经过对去年国家财政部发布的地方政府专项债券项目 INDUSTRY视点观察58资金绩效管理办法（财预202161 号）学习研究，结合各地政府实际情况，笔者认为主要可以通过五方面的举措进行化解。强化绩效监管。地方应将绩效理念融入到专项债全过程管理中，认真落实借款、用款、管款、还款的各个重要管理过程。所建立的绩效指标体系应详细、完整且可执行，将绩效评价落到实处，实现评价控制。绩效管理应贯穿项目立项、建设、运营、还款的全过程，绩效评价应有量化规则。同时对于重大项目绩效评价，可考虑引入第三方机构开展。强化部门联动。明确不同机构、不同部门的管理职责，各机构、各部门、各层级实现有效联动。全面压实各级责任，其中省级政府应对专项债绩效承担全面的主要责任；各级财政部门作为债务管理部门，应严格管控债务资金使用；各级主管部门和项目单位等相关机构，应对项目全过程管理负主体责任，落实运营及还款工作。促进用途调整。当地政府应从项目实际需求出发，及时的根据实际需要调整债券资金用途，用好地方政府专项债券用途调整操作指引，统筹地方各项目专项债券资金结余实现全面的平衡与充分利用，积极推动调整报批程序，有效解决实践中存在的问题，切实发挥专项债券资金的使用效益，避免造成资金的浪费和闲置。完善监管机制。通过信息化手段对专项债券资金使用进行监管，动态监控地方政府债务余额和偿还情况；建立违规使用地方政府专项债券处理处罚机制；提高从事专项债券评估业务第三方机构的准入门槛，优先选择具有地方政府专项债券发行评估经验、近三年内未受到行业协会处罚的第三方机构。提升使用效率。地方财政、发改及主管部门应联合建立投资计划下达与发行成功的联动机制，缩短审核报批链条，简化资金拨付手续；对建设周期长，按年分批次发行债券项目，科学合理安排预算，对预算安排新增专项债券项目通过先行调度库款方式，加快项目建设进度。启示启发专项债作为政府投资项目的政策工具，由点及面，对于拉动有效投资、保障国家重大区域发展战略和重大规划落地实施、着力稳定宏观经济大盘等层面都产生了一定的效果和影响。借力“专项债”这个点，让我们直观、深刻地感受到了“借力原理”带来的巨大收益和成效。笔者由此出发得到了更多的启发。“借力”之善于借势。地方发展上能否顺势而为，能否借势而上，很多时候都与战略决策密不可分，也与地方近年乃至未来发展起伏密切相关。好的领航人善于借助大势推动地方发展，为地方选择合适的发展方向。具体落到实处则是把握市场行情、掌握内外环境、吃透政策导向后明智的决策。笔者认为，很多时候，困局之中在看清形势后只需集中一点发力，就能不走弯路，盘活整局棋。“借力”之善于借人。习近平总书记曾经说过“综合国力竞争说到底是人才竞争。国家发展靠人才，民族振兴靠人才”。笔者认为，在地方发展的过程中，优秀的人才是成败的关键要素之一，人才之力可以让地方更有动力的前行，善于借人的管理方式才是健康的、有朝气的、有质量的。因此，全方位地培养、引进、用好人才，是竞争与发展的重中之重。“借力”之善于借财。借力“专项债”无论对政府方而言是一次巨大的、成功的“借财案例”。地方发展中，无论从项目策划角度，还是从财务金融角度，我们运用的“借财”手段屡见不鲜：我们以小资金撬动大项目的实施方式日趋成熟，我们以建设项目引入产业、引入优质企业拉动地方发展的策划不断成功，我们在项目实施中通过资产证券化等金融手段提前回收资金的经验不断积累。笔者认为，“借财”是一条地方经济高质量发展的必经之路。2022 年以来，受超预期因素冲击，我国经济面临一定下行压力，专项债券靠前发力符合政策预期，有效发挥了对冲疫情影响、扩大有效投资、促进宏观经济平稳运行的积极作用。在专项债项目的实施过程中，相信参与各方不仅积累了丰富的实操经验，更是收获了更多、更深、更广的启发。作者单位：宁波市公共工程建设中心有限公司