“三重压力”下宏观政策的效...—宏观政策评价报告2023_陈小亮.pdf

“三重压力”下宏观政策的效应评估宏观政策评价报告2023陈小亮刘哲希陈彦斌摘要：世界百年未有之大变局加速演进，国内外经济形势复杂严峻，在此背景下中国经济面临“三重压力”，需要宏观政策加力增效为经济运行保驾护航。基于宏观政策“三策合一”理论，从政策目标设定的合理性、政策整体效果、政策力度、政策传导效率、政策空间、预期管理、政策协调性七大维度构建宏观政策评价体系，对2022年中国宏观政策进行系统评价。总体上看，2022年中国宏观政策目标设定合理，有力地保证了中国经济平稳运行，基本实现了既定的经济稳定与金融稳定目标。不过，经济恢复基础仍需巩固，“三重压力”依然不小。展望2023年，宏观政策需要继续兼顾经济稳定与金融稳定的双重稳定目标，加大政策力度并强化预期管理，通过宏观政策“三策合一”新思路提高整体调控效率，从而更好地应对“三重压力”。关键词：宏观政策评价；三重压力；高质量发展；宏观政策“三策合一”中图分类号：F124文献标识码：A文章编号：1003-7543（2023）01-0051-21基金项目：国家自然科学基金专项项目“中国特色宏观调控理论研究：规律总结、理论构建与实践应用”（72141306）；国家自然科学基金青年项目“结构性去杠杆路径研究:基于宏观政策有效性的视角”（72003024）；国家自然科学基金面上项目“人口老龄化对中国宏观政策有效性的影响：实证研究与模型仿真”（72073141）。作者简介：陈小亮，中国社会科学院经济研究所副编审；刘哲希（通信作者），对外经济贸易大学国际经济贸易学院副教授；陈彦斌，中国人民大学研究生院常务副院长，教育部长江学者特聘教授，中国人民大学二级教授、“杰出学者”特聘教授。“宏观政策评价”课题组组长：陈彦斌，课题组主要成员：陈小亮、刘哲希、陈伟泽、刘凯、郭豫媚、姚一旻、郭俊杰、韩少华、王兆瑞、谭涵予、刘玲君、陈衎。党的二十大报告指出，“我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”。从国际形势来看，世界百年未有之大变局加速演进，逆全球化思潮抬头，世界经济复苏乏力，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。从国内形势来看，我国改革发展稳定面临不少躲不开、绕不过的深层次矛盾，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。反映到经济运行层面上，2021年底召开的中央经济工作会议将经济面临的下行压力总结概括为“需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力”，2022年底召开的中央经济工作会议继续强调“我国经济恢复的基础尚不牢固，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大”。面对“三重压力”，不仅要加大宏观调控力度，而且要显著提升宏观调控效率，从而更好地保证经济与社会发展平稳运行。宏观调控是一项复杂的系统性工程，要想达到理想的治理效果，既要在事前对经济形势进行准确把握，以便制定科学合理的宏观决策，又要在事中与事后对宏观政策的效果进行全面评估与评价，不断总结积累经验，以进一步提高宏观调控效率。系统评价一国的宏观政策在理论上和实践中都是一项全新且充满挑战的基础性研究工作。在评价宏观政策的过程中，涉及如何选择国民经济NATIONAL ECONOMY51若无特别说明，本文所使用的数据全部来自国家统计局、财政部、中国人民银行、海关总署官方网站。评价维度、评价理论、评价依据、评价方法、评价模型等诸多问题。这里认为，中国宏观政策评价的核心原则是将宏观理论与中国国情有机结合起来，在评价过程中不断完善评价理论与评价方法，这就天然决定了不能简单地照搬西方宏观理论来评价中国宏观经济政策，而必须要结合中国特色宏观调控理论。本文所构建的宏观政策评价体系具有两方面的突出特点：第一，基于宏观政策“三策合一”理论1，构建宏观政策评价的基础性理论体系。既有的西方理论基于二分法，将经济的短期波动与长期增长天然割裂，且忽视了经济结构的影响，然而现实中短期稳定、经济增长与经济结构之间是密切结合在一起的有机整体。有鉴于此，本文秉持中国特色宏观调控理论与宏观政策“三策合一”新理念，从政策目标设定的合理性、政策整体效果、政策力度、政策传导效率、政策空间、预期管理、政策协调性等维度构建基本框架和评价体系，并据此对中国宏观政策进行系统评价。第二，使用大数据和人工智能研究方法，编制宏观政策“三策合一”指数，对于潜在增速、产出缺口、潜在增速缺口、宏观政策力度、宏观政策传导效率等关键指标进行定量评价。宏观政策“三策合一”指数以季度的频率跟踪宏观政策力度、效率与空间等关键指标的变化，并进一步结合产出缺口与潜在增速缺口等反映经济运行状况的指标，对宏观政策的优化方向作出判断。这较好地契合了“十四五”规划和2035远景目标纲要中提出的“加强宏观经济治理数据库等建设，提升大数据等现代技术手段辅助治理能力”的要求。一、政策目标设定的合理性评价宏观政策目标不等价于国家治理目标。根据宏观政策“三策合一”理论，宏观政策目标体系包含短期稳定、经济增长和经济结构三大类目标。相较之下，国家治理目标则更为宽泛，它还包含制度建设、社会稳定与环境治理等多个维度。从中国的宏观政策实践来看，增长与结构层面的目标通常是在“五年规划”等中长期发展战略中提出，对各年度的宏观政策目标起到重要的约束与指导作用。各年度的宏观政策主要聚焦于短期稳定目标，核心是经济稳定目标和金融稳定目标。就经济稳定目标而言，包含增长稳定与物价稳定，由此主要设定经济增速、失业率与价格总水平等目标。就金融稳定目标而言，主要是保证金融体系的稳定运行，防控金融风险，“守住不发生系统性金融风险的底线”。本文结合中央经济工作会议与中央政府工作报告对宏观政策目标的具体要求，对宏观政策目标设定的合理性进行评价。第一，2022年GDP增速目标设定在5.5%左右，既与中长期增长目标相衔接，又与潜在增速基本一致，目标设定合理，但是在全球经济下行压力加大与国内外超预期因素多发的大环境下，实现目标增速的难度较大。受新冠疫情等因素的影响，中国经济面临“三重压力”，2020年与2021年GDP两年平均增速为5.1%，显著低于疫情之前2019年6.0%的增速水平。为了更好地凸显“着力稳定宏观经济大盘”的政策立场，2022年GDP增速目标要高于2020年与2021年两年的平均增速水平，否则会加剧公众的“预期转弱”问题，不利于缓解“三重压力”。但同时，2022年GDP增速目标又不能设定在过高水平，需要与“十四五”末期进入高收入国家行列以及到2035年基本实现社会主义现代化等中长期目标相衔接。根据刘伟和陈彦斌的分析，要想到2035年基本实现社会主义现代化，20202035年中国GDP年均实际增速需要达到4.8%左右2，“十四五”作为开局的五年，增速目标要更高一些。因此，2022年中央政府工作报告将GDP增速目标设定在5.5%左右是合理的。中央政府工作报告着重强调，2022年的GDP增速目标是同近两年平均经济增速以及“十四五”规划目标要求相衔接的。国民经济NATIONAL ECONOMY52更为严谨地判断2022年经济增速目标是否合理，需要将经济增速目标与潜在增速相比较。理想的经济增速目标应保持在潜在增速附近，但不一定需要完全相等，可以结合经济运行实际情况以及宏观调控的具体思路来设定。根据2022年前三季度宏观政策“三策合一”指数研究报告的数据，2022年中国经济潜在增速为5.2%左右，如果进一步考虑新冠疫情等因素带来的潜在增速缺口，2022年中国经济潜在增速的合理水平应在5.5%左右。由此，2022年GDP增速目标设定在5.5%左右，与中国经济的潜在增速相适应。但需要强调的是，增速目标合理不等于易于实现，在全球经济下行压力加大与国内外超预期因素多发的大环境下，实现5.5%的经济增速难度显著增加。第二，城镇调查失业率目标值由5.5%左右调整为5.5%以内，凸显了稳就业、保民生的重要性，具有必要性。2022年中央政府工作报告将就业目标设定在“城镇新增就业1 100万人以上，城镇调查失业率全年控制在5.5%以内”。与2021年相比，城镇新增就业目标保持不变，突出变化在于城镇调查失业率目标由“5.5%左右”调整为“全年控制在5.5%以内”。对就业目标要求的提高体现了高质量发展阶段宏观政策对稳就业、保民生的高度重视，体现了以人民为中心的发展思想。客观上看，2022年中国面临着较为严峻的就业压力，需要宏观政策加大力度。一方面，人力资源和社会保障部统计数据显示，2022年有近1 600万新增就业人口进入劳动力市场，尤其是高校毕业生增加到1 076万人，创历史新高。另一方面，疫情影响下中小微企业和个体工商户的生产经营面临较大挑战，这也会进一步增加就业压力。面对就业方面的挑战，2022年宏观政策加大对“稳就业”的重视十分有必要。随着宏观政策对就业目标重视程度的提升，增速目标与就业目标共同成为增长稳定目标。由于中国尚处于经济转型时期，不存在稳定的奥肯定律3-5，由此可能引发两个目标之间的不协调问题，比如出现就业目标完成而增速目标未完成的情况。从国际经验来看，主要经济体通常从增速目标与就业目标中选择一个作为增长稳定目标。结合中国实际情况，未来可以考虑采取阶梯目标的方式，将就业目标作为约束性目标，将增速目标作为预期性目标，这样更易于引导公众预期，保证宏观政策的稳定性与连续性。第三，在全球大通胀的背景下CPI涨幅目标值维持在3%左右，体现了控物价的政策立场，有助于稳定公众通胀预期，目标设定合理。2021年以来，受疫情期间全球流动性大幅宽松与能源短缺等多重因素的影响，美国等主要经济体的通胀水平显著走高，创下20世纪70年代滞胀危机以来的最高水平。面对全球大通胀的压力，中国并未调高2022年的通胀目标，而是保持与2021年同样的水平，维持在3%左右。这一目标的设定体现了宏观政策鲜明的控通胀立场，有助于更好地稳定公众预期，防止“通胀目标调高通胀预期加剧实际通胀水平快速上升”的局面出现。与其他主要经济体相比，中国拥有更丰富更有效的稳定通胀手段。从国外政策实践来看，美国等主要经济体只能依赖货币政策等短期稳定政策来稳定通胀，通过采取较为激进的加息策略，以加大经济衰退风险为代价来抑制通胀率上升。相较之下，中国可以采取粮食和能源等领域的保供稳价政策，由此能够在一定程度上隔离国际大宗商品和粮食价格上涨对国内物价的传导冲击，从而较好地保证物价水平的稳定。这一政策优势也是社会主义制度与中国特色宏观调控体系优势的具体体现。第四，强调“统筹发展和安全”与“防范化解重大风险”，体现了对金融稳定的高度重视，具有必要性。宏观政策不能只关注经济稳定，还要关注金融稳定，这是学者与政策制定者在2008年国际金融危机之后形成的新理论共识6。党的十八大以来，中国对于金融稳定的重视程度不断增国民经济NATIONAL ECONOMY53强，防范化解重大金融风险攻坚战取得一系列重要阶段性成果。2021年底召开的中央经济工作会议与2022年初的中央政府工作报告在部署宏观政策重要任务时，进一步加强了对金融稳定的重视。在政策的整体基调上，明确提出要“统筹发展和安全”，并将“防范化解重大风险”列为“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间”的重要内容，强调要“做好经济金融领域风险防范和处置工作”与“牢牢守住不发生系统性风险的底线”。在具体领域上，宏观政策主要是防范可能引发金融体系顺周期波动和跨部门传染的系统性金融风险，2022年中央政府工作报告中主要提及以下几个方面：一是宏观债务风险，明确提出要“保持宏观杠杆率基本稳定”。宏观杠杆率过高或者上涨过快容易加剧金融体系不稳定性，是宏观金融脆弱性的总根源。近年来，中国宏观杠杆率总体趋稳，但居民和政府等部门的债务风险依然严峻，需要加强防范。二是房价波动风险，中央政府工作报告强调要“稳地价、稳房价、稳预期”。房地产业是国民经济的支柱产业，房地产不仅是居民部门的主要财富持有形式，而且是金融部门的重要抵押品，房价波动会显著提高系统性金融风险的发生概率。2021年以来，受部分大型房企流动性风险等因素的影响，中国房价波动风险加大，因而有必要更加重视房价波动风险。三是人民币汇率风险