2023年矿山地质环境保证金制度发展历程探讨.docx

矿山地质环境保证金制度开展历程探讨 。矿山地质环境治理保证金制度执行多年来，对我国不断完善矿山环境治理和生态修复工作影响深远，对矿山地质环境治理保证金制度的相关研究已成为焦点和热点。本文以XX省自治区赤峰地区为例，对矿山地质环境治理保证金制度实施情况、开展历程及现实意义进行了研究。XX省自治区赤峰地区矿山地质环境治理保证金制度经历了萌芽探索（2023年及以前）、试行推广（2023—202223年）、全面实施（202223—2023年）、健全完善（2023—2023年）、废止退出（2023—2023年）5个开展阶段，矿山地质环境治理保证金制度的实施，创新了矿山地质环境治理模式，推动了矿山地质环境治理工作，具有重要的现实意义，但面临资金闲置、与“放管服〞改革精神不相符的困局。 关键词：矿山地质环境;保证金制度;开展历程;现实意义 矿产资源是国民经济和社会开展的重要物质根底［1－2］，我国经济社会的持续快速开展依赖于矿产资源大规模开发［3］和集中快速供给。然而，由于我国地质环境总体上具有明显的先天脆弱性［4］，矿产资源高度开发导致的矿山地质环境问题日益突显［5－6］，为此国家不断加强矿山地质环境治理工作，逐步实施了矿山地质环境治理保证金制度并取得了积极成效。XX省自治区XX市矿业开发历史悠久且矿山地质环境问题突出，在矿山地质环境治理和矿山地质环境治理保证金制度实施方面具有广泛代表性。本文以XX省自治区赤峰地区为例，对矿山地质环境治理保证金制度的开展历程及现实意义进行了研究。 1矿山地质环境治理保证金制度开展历程 XX省自治区矿山地质环境治理保证金制度经历了萌芽探索、试行推广、全面实施、健全完善、废止退出5个开展阶段（表1）。 1.1萌芽探索阶段（2023年及以前）。矿产资源多年来粗放式开发导致的矿山地质环境问题逐步突显且亟待解决，为此相关行政管理部门和业内学者对矿山地质环境治理保证金制度的建立进行了广泛探索，以期推动矿山地质环境保护和治理工作。20世纪90年代，我国就开始了矿山环境恢复治理保证金制度探索工作［7］。在2022年的一次国土资源部工作会议上我国首次提出了建立矿山环境恢复治理保证金制度［8］，此后原国土资源部屡次就尽快探索建立我国矿山地质环境治理恢复保证金法律制度提出了相关要求［7］。相关学者［9－2023］从法制建设层面探讨了征收地质环境补偿费和地质环境税、逐步建立完善矿山地质环境保证金制度，以强化矿山地质环境管理。2022年我国第一部矿产资源政策白皮书提出，建立多元化矿山环境保护投资机制及矿山环境保护和土地复垦履约保证金制度［8］。2023年国务院决定全面整顿和标准矿产资源开发秩序，于2023年8月18日印发了国务院关于全面整顿和标准矿产资源开发秩序的通知（国发（2023）28号），明确提出探索建立矿山生态环境恢复补偿制度，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制。综上所述，截止2023年我国已从法律、制度、机制等方面对矿山地质环境保证金制度开展了深入探讨，为矿山地质环境保证金制度的建立和实施做了有益探索。尤其是国务院关于全面整顿和标准矿产资源开发秩序的通知（国发（2023）28号）的印发标志着正式从国家层面部署了以矿山地质环境治理保证金制度为代表的矿山生态环境恢复补偿制度的探索工作，矿山地质环境治理工作开启了新纪元。 1.2试行推广阶段（2023—202223年）。为切实贯彻落实国务院关于全面整顿和标准矿产资源开发秩序的通知（国发（2023）28号）精神，加强矿山地质环境保护和治理工作，2023年财政部、国土资源部、国家环保总局联合印发了关于逐步建立矿山环境治理和生态修复责任机制的指导意见（财建（2023）215号），明确提出从2023年起逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制，选择煤炭等行业的矿山开展试点，在试点根底上全面推开，同时要求各地根据实际情况自行制定矿山地质环境治理保证金具体管理方法。202223年国家环保总局印发了关于开展生态补偿试点工作的指导意见（环发（202223）130号），强调推动建立矿产资源开发生态补偿长效机制试点工作，合理确定提取矿产资源开发环境治理与生态恢复保证金标准，并明确了试点工作的指导思想、根本原那么和工作目标。可见，2023—202223年我国已完成了矿山地质环境治理保证金制度试行推广工作的顶层设计。 1.3全面实施阶段（202223—2023年）。各省份矿山地质环境治理保证金管理方法的发布标志着矿山地质环境治理保证金制度的建立和实施。截止2023年，全国已有30个省份建立并实施了矿山地质环境治理保证金制度［11］，其中202223—202223年共有17个省份发布了矿山地质环境治理保证金管理方法，是矿山地质环境治理保证金制度开始实施的主要时段。XX省自治区人民政府于202223年印发了XX省自治区矿山地质环境治理保证金管理方法（内政发（202223）43号），规定了全区矿山地质环境治理保证金的适用范围、存储标准、结返条件、监管原那么等内容，明确了XX省自治区自202223年8月1日起实施矿山地质环境治理保证金制度。 1.4健全完善阶段（2023—2023年）。相关省份对已发布矿山地质环境治理保证金管理方法的修订标志着对现行矿山地质环境治理保证金制度的健全完善。截止2023年全国已有12个省份对已发布的矿山地质环境治理保证金管理方法进行了修订［11］，这12个省份修订前的矿山地质环境治理保证金管理方法平均执行年限为6.6年，最短执行年限为4年，最长执行年限为11年，说明局部省份及时对现行矿山地质环境治理保证金制度进行了健全完善。2023年以后仅有4个省份修订了矿山地质环境治理保证金管理方法［11］，说明截止2023年绝大局部省份矿山地质环境治理保证金制度已根本定型。XX省自治区矿山地质环境治理保证金管理方法（内政发（202223）43号）的全面实施，既有效贯彻了国家关于建立矿山生态环境恢复补偿制度精神，又创新了矿山地质环境治理工作监管方式，首次提出了矿山地质环境分期治理模式，对矿山地质环境保护和治理工作起到了明显的促进作用。但随着矿山地质环境治理工作的深入开展，不断暴露出新问题，现有矿山地质环境治理保证金制度已难以适应新情况、新要求。因此，XX省自治区本着实事求是、与时俱进的原那么，坚持问题导向，对现行矿山地质环境治理保证金制度进行了两次健全完善。第一次健全完善（2023年）：XX省自治区人民政府于2023年2月22日重新修订并印发了XX省自治区矿山地质环境保证金管理方法（内政发（2023）23号），进一步完善了矿山地质环境分期治理模式，根据XX省自治区经济社会开展情况细化并提高了矿山地质环境治理保证金存储标准。第二次健全完善（2023年）：XX省自治区人民政府于2023年3月27日废止XX省自治区矿山地质环境保证金管理方法（内政发（2023）23号），并印发了XX省自治区矿山地质环境治理方法（XX省自治区人民政府令第212号）。XX省自治区矿山地质环境治理方法首次将矿山地质环境治理保证金制度以XX省自治区人民政府令的形式加以规定，提升了法律效力。同时，进一步完善了矿山地质环境分期治理模式，并根据XX省自治区经济社会开展情况再次提高了矿山地质环境治理保证金存储标准。 1.5废止退出阶段（2023—2023年）。2023年11月1日，财政部、国土资源部、环境保护部联合印发了关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见（财建（2023）638号），要求取消矿山地质环境治理保证金制度。2023年8月21日，XX省自治区人民政府发布了关于废止＜XX省自治区矿山地质环境治理方法＞的决定（XX省自治区人民政府令第240号），标志着矿山地质环境治理保证金制度在XX省自治区实施11年后，正式退出历史舞台。 2XX市矿山地质环境问题及治理保证金制度实施概况 2.1矿山地质环境问题概况。XX市共发现各类矿产83种、矿产地1660余处［12］。全市共设置过采矿权1203处，按开采方式划分，露天开采的712处、占比59.2%，地下开采的489处、占比40.6%，混合开采的2处，占比0.2%;按开采矿种划分，金属矿314处、占比26.1%，非金属矿838处，占比69.7%，煤矿46处，占比3.8%，水气矿5处，占比0.4%。新中国成立后，特别是改革开发以来，境内开展了大规模集中粗放式矿产资源开发活动。据统计，XX市境内因采矿活动压占和损毁的土地面积达148.2km2、造成的地质灾害及隐患369处、产生的固体废弃物堆积量12023吨［13］。综上所述，XX市矿山数量大、露天开采矿山比例高，且经历了粗放式矿业开发过程，因采矿活动造成了严重的地形地貌景观、植被、土地资源的破坏，矿山地质环境问题突出。 2.2矿山地质环境治理保证金制度实施概况。（1）矿山地质环境治理保证金制度实施理念矿山地质环境治理保证金制度要求采矿权人在进行采矿活动时，依据矿山地质环境治理方案或开采面积、开采矿种、生产规模、采矿周期、开采方式等因素核算并存储矿山地质环境治理保证金作为矿山地质环境治理担保资金，并计入矿山生产本钱，规定采矿权人按照“谁破坏、谁治理、边破坏、边治理〞的原那么对其因采矿活动造成的矿山地质环境问题进行治理，如采矿权人能够按要求履行矿山地质环境治理义务，可按规定为其退还矿山地质环境治理保证金，否那么将按规定加收矿山地质环境治理保证金。因此，矿山地质环境治理保证金制度实施理念为，明确采矿权人是矿山地质环境治理的责任主体，以矿山地质环境治理保证金为约束手段，标准采矿权人矿产资源开发秩序，摒弃重开发轻保护的惯性思维，保护和治理矿山地质环境，以实现人与自然和谐共生。（2）矿山地质环境治理保证金存储退还概况据统计，自202223年矿山地质环境治理保证金制度全面实施以来，截止2023年底XX市1203个采矿权人共存储了矿山地质环境治理保证金8.2×12023元（表2），矿均存储金额68万元，年均存储金额7468万元。矿山地质环境治理保证金存储额度在一定程度上反映了矿山地质环境破坏程度和治理难易程度。按开采矿种划分，煤及金属类矿山实际矿均存储金额远大于非金属及水气类矿山实际矿均存储金额，与全市煤及金属类矿山开采规模大、矿山地质环境破坏程度高的实际情况相符。按开采方式划分，地下开采矿山实际矿均存储金额大于露天开采矿山实际矿均存储金额，与全市露天开采的普通建筑用黏土碎石矿数量大、开采规模小的实际情况相符，全市共有露天开采普通建筑用黏土碎石类采矿权52023个（占露天开采矿权总数的71.3%）。可见，XX市矿山地质环境治理保证金制度符合矿山地质环境开展的客观规律，总体上具有科学性、合理性。然而，因为露天开采矿山对地质环境破坏程度高于地下开采矿山，露天开采矿山地质环境治理保证金存储额度也应相对较高，所以在一定程度上反映了露天开采矿山地质环境治理保证金存储标准有待进一步提高。2023—2023年累计为履行矿山地质环境治理义务的462个采矿权人退还矿山地质环境治理保证金2.2×12023元，年均退还0.55×12023元，其余未退还的矿山地质环境治理保证金继续留作矿山地质环境治理担保资金，说明矿山地质环境治理保证金制度对采矿权人履行矿山地质环境治理义务具有持续约束性和鼓励性。 3矿山地质环境治理保证金制度现实意义 3.1创新了矿山地质环境治理模式。以往的矿山地质环境治理工作缺乏行之有效的模式，矿山地质环境治理成效也缺乏科学的监管方法。矿山地质环境治理保证金制度实施以来，创造性的提出了矿山地质环境分期治理模式，要求矿权人坚持“边生产、边治理〞的原那么，以三年为一个治理分期，和矿山开采活动同步实施分期治理，结合矿山开采进度和矿山地质环境问题现状，对当期应当治理且可以治理的矿山地质环境问题进行集中治理，以遏制矿山地质